IV SA/Po 975/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrot tytułu wykonawczego uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 110 poz. 968 ze zm., dalej ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) zwrócił pełnomocnikowi wierzycieli tytuł wykonawczy: wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1996 r. sygn. akt [...] zaopatrzony w klauzulę wykonalności nadaną przez Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt [...]. Uzasadniając organ wskazał, że tytuł wykonawczy, złożony przez pełnomocnika wierzycieli: M. S. i M. S. dotyczył eksmisji dłużnika: Z. B. z mieszkania nr [...]. Sąd Rejonowy nie orzekł w wyroku o przyznaniu pozwanemu prawa do otrzymania lokalu socjalnego. Organ ocenił, że postępowanie egzekucyjne w powyższej sprawie jest niedopuszczalne. Na podstawie art. 34 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266 ze zm., dalej ustawa o ochronie praw lokatorów) wydane i niewykonane przed dniem wejścia w życie ustawy prawomocne orzeczenia sądowe oraz ostateczne decyzje administracyjne w sprawach opróżnienia lokali podlegających przepisom ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (t. j. Dz. U. z 1987 r. Nr 30 poz. 165 ze zm., dalej prawo lokalowe) są wykonywane przez organy gmin w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej na podstawie ww. art. 34 ustawy o ochronie praw lokatorów jest, aby orzeczenie nakazujące opróżnienie lokalu zostało wydane pod rządami ustawy prawo lokalowe, a więc przed dniem 12 listopada 1994 r. Orzeczenie załączone do wniosku egzekucyjnego zostało wydane w dniu [...] maja 1996 r. a więc nie podlega egzekucji administracyjnej. Sformułowanie zawarte w art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy rozumieć szeroko, nie ograniczając się do znaczenia, jakie wynika z art. 2 tej ustawy. Oznacza to, że w rozumieniu art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązek nie podlegający egzekucji to taki, który nie może być zrealizowany poprzez egzekucję administracyjną, z uwagi na jakikolwiek powód, dla którego jest ona niedopuszczalna. W ocenie Prezydenta Miasta wykonanie przedmiotowego orzeczenia egzekucyjnego może nastąpić jedynie w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym według przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Od opisanego postanowienia zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył pełnomocnik wierzycieli, wnosząc o uchylenie zakwestionowanego postanowienia. Uzasadniając wskazał, że z art. 34 ustawy o ochronie praw lokatorów wprost wynika, iż wydanie i niewykonane przed dniem 01 lipca 2001 r. prawomocne orzeczenia sądowe oraz ostateczne decyzje administracyjne w sprawach opróżnienia lokali podlegających przepisom ustawy prawo lokalowe są wykonywane przez organy gmin w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. To lokal a nie wydane orzeczenie sądowe powinno podlegać ustawie prawo lokalowe. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 34 ustawy o ochronie praw lokatorów i art. 138 § 1 pkt 2 uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie dotyczące zwrotu tytułu wykonawczego. Uzasadniając Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. W ocenie Kolegium przepis art. 34 ustawy o ochronie praw lokatorów znajduje zastosowanie do prawomocnych orzeczeń sądowych oraz ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach opróżnienia lokali podlegających przepisom prawa lokalowego, wydanych i nie wykonanych przed dniem 10 lipca 2001 r. W przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy został zaś wydany w dniu [...] maja 1996 r. Na opisane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w terminie określonym w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wniósł Prokurator Rejonowy w Ostrowie Wielkopolskim wnosząc o uchylenie zakwestionowanego postanowienia i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 p.p.s.a. Uzasadniając wskazał, że skoro dołączone do wniosku egzekucyjnego orzeczenie zostało wydane w dniu 31 maja 1996 r. to opróżnienie lokalu w trybie egzekucji administracyjnej nie jest dopuszczalne, gdyż art. 34 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi wyjątek od zasady wykonywania wyroków eksmisyjnych w trybie egzekucji sądowej. Warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej w sprawie opróżnienia lokalu jest, aby prawomocne orzeczenie sądowe oraz ostateczna decyzja administracyjna wydane zostały w okresie obowiązywania ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe, a więc przed 12 listopada 1994 r. W odpowiedzi na skargę organ administracji powtórzył argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu i zaznaczył, że nie zgadza się na rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na wezwanie Sądu Kolegium wskazało, że postępowanie nieważnościowe, wszczęte wnioskiem Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2010r. zostało rozstrzygnięte decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. i żadna ze stron nie złożyła w ustawowym terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 47 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie może się ostać. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ za wynik sprawy. 1. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania wtedy, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny natury prawnej lub faktycznej, ze względu na podmiot postępowania lub jego przedmiot, stało się bezprzedmiotowe. Ma to miejsce szczególnie wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Istotne jest, aby organ oceniając przesłanki bezprzedmiotowości postępowania ocenił sprawę wyłącznie w aspekcie zbędności rozstrzygania jej co do istoty. Wynik tego postępowania nie może mieć jednak charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Wobec tych stwierdzeń nie ma podstawy prawnej w kodeksie postępowania administracyjnego do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której istnieje co najmniej jedna strona zainteresowana wynikiem merytorycznym ( por. wyrok NSA z 18.04.1995r., sygn. SA/Łd 2424/94 ONSAn1996/2/80, w którym stwierdzono, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy; zob. Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska i A. Wróbel wyd. LEX a Wolter Kluwer, W-wa 2009 str. 521). Należy zwrócić uwagę, że pojęcia "bezprzedmiotowość żądania" i "bezzasadność żądania" strony nie są pojęciami tożsamymi. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ byłoby to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, nie zaszły bowiem okoliczności, które czyniły wydanie decyzji administracyjnej zbędnym. Ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłaszanego przez skarżącego nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Wobec powyższego rozstrzygnięcie organu II instancji, o ile umarza on postępowanie jest nieprawidłowe, bowiem istnieje nadal przedmiot sprawy – tytuł wykonawczy w postaci wyroku sądu powszechnego. Reasumując, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w rozpoznawanej sprawie ,skoro sprawa istnieje, istnieje jej przedmiot oraz osoba, która domaga się konkretnego rozstrzygnięcia. Brak było zatem przesłanek do umorzenia postępowania. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. 2. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] o sygnaturze akt [...] został wydany w dniu [...] maja 1996 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. tenże Sąd Rejonowy nadał w/wym. wyrokowi klauzulę wykonalności. Prokurator Rejonowy oraz organ I instancji z jednej strony, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze z drugiej strony, interpretując przepis art. 34 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266 ze zm. dalej u.o.n.), regulującej zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 1) odmiennie wywodzą właściwość i tryb wykonania wyroku Sądu Rejonowego. Ustawa o ochronie praw lokatorów weszła w życie, z wyjątkami które nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy, z dniem 10 lipca 2001 r. Ustawodawca umieścił przepis art. 34 ww. ustawy w jej rozdziale 5, regulującym zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe. Art. 34 stanowi, że wydane i niewykonane przed dniem wejścia w życie ustawy o ochronie praw lokatorów prawomocne orzeczenia sądowe oraz ostateczne decyzje administracyjne w sprawach opróżnienia lokali podlegających przepisom ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (t. j. Dz. U. z 1987 r. Nr 30 poz. 165 ze zm., dalej prawo lokalowe) są wykonywane przez organy gmin w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma również to, że ustawa Prawo lokalowe została uchylona z dniem 12 listopada 1994 r. i zastąpiona została ustawą z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998r., nr 120, poz. 787 ze zm. dalej u.o.), w której znalazł się identyczny jak cytowany wyżej art. 34 ustawy o ochronie praw lokatorów... przepis, mianowicie art. 65. Tak więc poprzez art. 65 w/wym. ustawy i dalej art. 34 ustawy o ochronie praw lokatorów została zachowana ciągłość uregulowania przez ustawodawcę tej problematyki. Od czasu uchylenia prawa lokalowego z 1974r. tj. od 12.11.1994r. – wykonanie wszelkich sądowych orzeczeń eksmisyjnych następuje w drodze egzekucji sądowej z wyjątkiem przewidzianym w art. 34 u.o.n. (wcześniej art. 65 u.o.). W ocenie Sądu zawarta w skardze argumentacja prokuratora jest trafna. Prawomocny wyrok Sądu Rejonowego został wydany po okresie obowiązywania ustawy Prawo lokalowe. Tymczasem w przepisie art. 34 ustawy o ochronie praw lokatorów ustawodawca zawarł dwa warunki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby do opróżnienia lokalu właściwe były organy gminy w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: 1. prawomocne orzeczenie sądowe oraz ostateczna decyzja administracyjna w sprawach opróżnienia lokali musiały zostać wydane i niewykonane przed dniem 10 lipca 2001 r. – dniem wejścia w życie ustawy o ochronie praw lokatorów, 2. lokal, którego opróżnienia dotyczyły prawomocne orzeczenie sądowe oraz ostateczna decyzja administracyjna podlegał przepisom ustawy Prawo lokalowe. W ocenie Sądu w sprawie został spełniony tylko pierwszy z wymienionych warunków, bowiem prawomocny wyrok został wydany i nie został wykonany przed dniem 10 lipca 2001 r. Nie został natomiast spełniony drugi z warunków nakreślonych przez ustawodawcę, bowiem wyrok został wydany po okresie obowiązywania ustawy Prawo lokalowe. Powyższe uniemożliwia zastosowanie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i sprawia, że wykonanie przedmiotowego wyroku Sądu Rejonowego możliwe jest w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Przez wskazane w art. 34 ustawy o ochronie praw lokatorów "podleganie przepisom ustawy" należy rozumieć wydanie wyroku w okresie obowiązywania przepisów ustawy Prawo lokalowe. W ocenie Sądu niezasadnym jest stanowisko wyrażone w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, w myśl którego to lokal a nie orzeczenie sądowe powinien "podlegać" ustawie Prawo lokalowe. Przepisy nie wyjaśniają i nie precyzują, jakie lokale i jak długo miałyby "podlegać" ustawie Prawo lokalowe. Wraz z wejściem w życie u.o.n. ustawodawca odstąpił od obciążania komorników sądowych egzekucją niewykonanych od lat, z braku pomieszczeń zastępczych, sądowych wyroków eksmisyjnych. Komornicy wykonują zatem tylko te sądowe orzeczenia eksmisyjne, które uprawomocniły się po 12.11.1994r. tj. po wejściu w życie u.o. (tak wypowiedział się w swych orzeczeniach Sąd Najwyższy – por. uchwała z 27.04.1996r. IIICZP 49/95, OSN z 1995r., nr 9, poz. 124 i uchwała z 17.10.1995r. IIICZP 140/95, OSN z 1996r., nr 2, poz. 21). Przedmiotowy wyrok zapadł i uprawomocnił się po 12.11.1994r. – a więc, jak już wyżej była o tym mowa, podlega egzekucji sądowej zgodnie z przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że wnioskiem z dnia 14 lipca 2010 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do SKO w [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności, jako wydanego z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, postanowienia Kolegium z dnia [...] kwietnia 2010 r., które to postanowienie zostało zaskarżone w niniejszej sprawie przez prokuratora. Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia, w szczególności uznając, że nie zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Podzielając ten pogląd Kolegium Sąd wskazuje, że uprawomocnienie się wyroku uchylającego zaskarżone postanowienie spowoduje, że pozostawiona w obrocie prawnym decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności postanowienia, nie będzie wywierać skutków prawnych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji.