IV SA/Po 976/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę Zaskarżoną decyzja z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej: SKO, Kolegium) po rozpoznaniu odwołania M. N. (zwanej dalej: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] (zwanego dalej: Burmistrz) z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny w sprawie, wskazując, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym mężem – L. N.. Decyzją z dnia 03 lipca 2013 r. Burmistrz odmówił przyznania wnioskującej żądanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ jako przyczynę odmowy wskazał niespełnienie przesłanki rezygnacji zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Organ wskazał, że wnioskodawczyni była ostatnio zatrudniona do dnia [...] maja 1987 r., zaś mąż skarżącej otrzymał orzeczenie o niepełnosprawności w styczniu 2011 r. Kolegium podniosło, że odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. wniosła skarżąca, wskazując, że w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem nie ma żadnych szans na podjęcie zatrudnienia. Podkreśliła, że mąż wymaga opieki po wypadku, do którego doszło w dniu [...] czerwca 1998 r. oraz wskazała na trudną sytuację materialną rodziny. Wskazała także, że do czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których, w myśl przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (623,00zł). Organ podniósł, iż z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że L. N., orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., zaliczony został do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Niepełnosprawność istnieje od dnia [...] czerwca 1998 r. a jej znaczny stopień datuje się od dnia [...] listopada 2010 r. Faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym sprawuje jego żona M. N. i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia. Ponadto na podstawie akt sprawy ustalono, że ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało z dniem [...] maja 1987 r., skarżąca była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna w okresie od [...] czerwca 1991 do dnia [...] listopada 20000 r. bez prawa do zasiłku i brak innych dowodów potwierdzających późniejszą aktywność zawodową skarżącej. Dochód rodziny skarżącej ustalony został zgodnie z w/w przepisami, wynosi miesięcznie na osobę [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego określonego na kwotę 623,00 zł miesięcznie na osobę w rodzinie. Zdaniem organu odwoławczego, w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy organ I instancji zasadnie uznał, iż wnioskująca o specjalny zasiłek opiekuńczy nie spełnia koniecznej przesłanki tj. nie zrezygnowała z zatrudnienia. Zgodnie bowiem z cytowanym wyżej art. 16a ust. 1, jednym z warunków koniecznych do nabycia prawa do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na podstawie art. 3 pkt 22 ustawy, przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem Kolegium akta sprawy wskazują jednoznacznie, że zakończenie aktywności zawodowej skarżącej miało miejsce w dniu [...] maja 1987 r. a więc nie miało związku z koniecznością podjęcia opieki nad chorym mężem, którego znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] listopada 2010 r. W obecnym zaś stanie prawnym do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wystarczy niepodejmowanie zatrudnienia, ale konieczne jest spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła skarżąca wskazując, że nie zgadza się z organami twierdzącymi, że nie przejawiała aktywności zawodowej. Skarżąca pracowała w PCK w [...] i zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością opieki nad dziećmi (urodzonymi w roku 1985, 1986 i 1993). W związku z osiągnięciem przez dzieci pewnej samodzielności i możliwością oddania ich częściowej opiece dziadków skarżąca zarejestrowała się w Urzędzie Pracy i nie ze swojej winy pozostawała bez zatrudnienia do [...] listopada 2000 r. tymczasem mąż uległ wypadkowi w 1998 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 04 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 168/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie, które podjęte zostało na mocy postanowienia z dnia 02 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013 r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Nowelizacja ta jest wynikiem rekonstrukcji zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym uregulowane szczegółowo w art. 16 a ustawy. Zgodnie z art. 16 a ust. 1 cyt. powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 623 zł. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca sprawuje opiekę nad swoim mężem, który - zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2011 r. zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności, a niepełnosprawność ta datuje się od [...] listopada 2012 r. Wymaga on wsparcia w samodzielnej egzystencji. Rodzina spełnia kryterium dochodowe. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest również to, że skarżąca miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenie to pobierała do końca czerwca 2013 r. Spór dotyczy niespełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów skarżąca, ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia, nie zrezygnowała w rozumieniu art. 16 a wskazanej ustawy z zatrudnienia. Zatem w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu było zbadanie czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia i czy rezygnacja miała bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. W tym miejscu wskazać należy, iż celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Wobec powyższego, jeśli w realiach niniejszej sprawy skarżąca podniosła okoliczności wskazujące na istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy jej rezygnacją z zatrudnienia tylko po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym mężem, a w konsekwencji by pobierać wnioskowane świadczenie, to rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie powyższych okoliczności. Dopiero ocena powyższych faktów w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16 a wskazanej ustawy. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w aktualnym stanie prawnym osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014r., sygn. akt IV SA/Wr 668/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafny jest tym samym pogląd, że gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym jest mowa w art. 17 ust. 1 omawianej ustawy. Przepis art.17 ust.1 ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że w przypadku świadczenia, o które ubiega się skarżąca, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wskazał wyłącznie przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec tego okoliczność, że dana osoba nie podejmuje zatrudnienia, w świetle dyspozycji cyt. wyżej art. 16a ustawy nie wywołuje skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. W art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawarta jest definicja pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które jest równoznaczne z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywaniem pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Powyższa regulacja oznacza, że zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, do którego to pojęcia odwołuje się omawiany przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ściśle wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 123/10, LEX nr 594975). Rezygnacja z zatrudnienia musi być również powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 585/13, publ. w internetowej CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do ustaleń stanu faktycznego w niniejszej sprawie należy zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zauważyć należy, że z orzeczenia niepełnosprawności wynika, iż niepełnosprawność męża skarżącej datuje się od [...] czerwca 1998 r. Należy również podkreślić, iż z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem zatrudnienia skarżącej był PCK w [...], gdzie skarżąca pracowała do [...] maja 1987 r. Natomiast w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, iż skarżąca w późniejszym okresie pracowała. Przy czym zaznaczyć należy, że we wniesionej skardze, czy też odwołaniu, skarżąca nie kwestionuje okoliczności, że pracowała zawodowo tylko do tego dnia. W skardze skarżąca podnosi natomiast, że z pracy zrezygnowała ze względu na urodzenie dzieci, nie niepełnosprawność męża, która zaistniała dopiero w związku z wypadkiem, któremu uległ on w dniu [...] czerwca 1998 r. Zatem również powyższe wskazuje, iż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad mężem. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.