IV SA/Po 977/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi H.W. na postanowienie Wojewody z dnia 14 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej H.W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z 14 września 2018 r. nr [...] Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia H. W., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z 24 lipca 2018 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie Wojewody, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 07 listopada 2017 r. (k. 13 zielona teczka) do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął - przekazany przez Wojewodę - wniosek S. W. reprezentującego H. W. dotyczący wznowienia postępowań dotyczących decyzji Starosty [...]: – z 18 października 2013 r. nr [...] (znak:[...]), – z 6 grudnia 2013 r. nr [...] (znak:[...]), zmieniającej decyzję nr [...] z 18 października 2013 r. (znak: [...]); – z 11 czerwca 2014 r. nr [...] (znak: [...]), zmieniającej decyzję nr [...] z 18 października 2013 r. (znak: [...]), – z 25 marca 2015 r. nr [...] (znak: [...]). Starosta P. (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") dnia 21 listopada 2017 r. wezwał wnioskodawcę m.in. do złożenia wyjaśnień dotyczących przesłanek wznowienia postępowania oraz o podanie, kiedy H. W. dowiedziała się o ww. decyzjach (k.16 zielona teczka). S. W. udzielił odpowiedzi w piśmie z 18 grudnia 2017 r. informując, że wnosi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz że H. W. dowiedziała się o wydaniu decyzji 2 tygodnie przed złożeniem wniosku od swojego męża, S. W. (k.40 zielona teczka). Postanowieniem z 09 stycznia 2017 r. (znak: [...]; [...]; [...]; [...]) Starosta odmówił wznowienia ww. postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.(k. 50 zielona teczka). Na skutek zażalenia wniesionego przez S. W., Wojewoda – postanowieniem z 04 kwietnia 2018 r. – uchylił ww. postanowienie Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (k.29 zielona teczka). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień oraz dokumentów od S. W., Starosta – przywołanym na wstępie postanowieniem z 24 lipca 2018 r. – odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie decyzji Starosty [...] nr [...] znak [...] obejmującej pozwolenie na przebudowę hali magazynowo-dystrybucyjnej z częścią socjalno-biurową w S. , gm. T. Podgórne (k. 22 czerwona teczka). Na skutek zażalenia złożonego przez S. W., Wojewoda postanowieniem z dnia 14 września 2018 r., utrzymał je w mocy wyjaśniając, że zasadą jest, iż tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a., organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W przypadku, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – wnioskodawca wskazuje na przesłankę wznowieniową wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek ustalenia z urzędu, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie jednego miesiąca, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Dalej Wojewoda wskazał, że w toku postępowania administracyjnego organ I instancji wzywał pełnomocnika do wskazania i udowodnienia, kiedy H. W. dowiedziała się o przedmiotowej decyzji. Zdaniem organu I instancji H. W. nie udowodniła w wystarczający sposób, kiedy dowiedziała się o wydanych przez Starostę decyzjach, co do których żąda wznowienia. W ocenie Wojewody nie ma konieczności wzywania H. W. o wskazanie, kiedy dokładnie dowiedziała się o przedmiotowej decyzji Starosty, gdyż organom administracji architektoniczno-budowlanej z urzędu wiadomo o wcześniejszych postępowaniach nadzwyczajnych, dotyczących ww. decyzji podjętych na wniosek H. W., reprezentowanej przez S. W., o czym Wojewoda wspominał w postanowieniu z 04 kwietnia 2018 r. (znak: [...]) uchylającym zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę. Wojewoda zaznaczył, że organy administracji, oceniając zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie, obowiązane są zweryfikować twierdzenia, swobodnie oceniając dowody w tej mierze. W związku z tym organ II instancji podał, że 17 i 29 czerwca 2015 r. oraz 13 sierpnia 2015 r. H. W. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności następujących decyzji Starosty: nr [...] (znak: [...]) z 18 października 2013 r.; nr [...] (znak: [...]) z 6 grudnia 2013 r.; nr [...] (znak: [...]) z 11 czerwca 2014 r.; nr [...] (znak: [...]) z 25 marca 2015 r. W związku z powyższym zostały wszczęte postępowania, które przed Wojewodą toczyły się pod sygnaturami: [...], [...], [...], [...] i które zakończyły się prawomocnymi wyrokami WSA w Warszawie o sygn. akt: VII SA/Wa [...], VII SA/Wa [...], VII SA/Wa [...] i VII SA/Wa [...] oddalającymi skargi H. W.. Mając na względzie powyższe Wojewoda uznał, iż H. W. złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a., gdyż wnioskodawczyni wiedzę na temat decyzji, jak i ich treści, posiadała już w 2015 r. Skargę na opisane postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła H. W., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, swego męża S. W., który treść tej skargi ograniczył do stwierdzenia: [...] Odwołuję się od postanowienia Wojewody". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie – a do tej kategorii należą bez wątpienia postanowienia odmawiające wznowienia postępowania, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 4 k.p.a. W takiej sytuacji – a więc gdy, tak jak w niniejszej sprawie, przedmiotem skargi jest właśnie postanowienie administracyjne – sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.) na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy należy podnieść, że Sąd dostrzega, że złożona skarga jest bardzo uboga w swej treści i nie zawiera - literalnie wyrażonych - wszystkich elementów, o których mowa w art. 57 p.p.s.a. Tym niemniej, Sąd zauważa, że ocena takiej skargi winna nastąpić z uwzględnieniem również pozostałych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 134 p.p.s.a. Sąd mając na uwadze unormowania tej ostatniej regulacji dokonał oceny złożonej w niniejszej sprawie skargi i doszedł do wniosku, że skoro H. W. zdecydowała się zakwestionować postanowienie o wskazanym numerze, to mając na uwadze istotę samej skargi należy przyjąć, że kwestionuje w istocie podstawę prawną jej wydania i zwraca się o jej uchylenie (żadne inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy tej oceny Sądu nie podważają). Dokonując zatem oceny dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi Sąd wziął pod uwagę, że w istocie strona skarżąca sporządzając skargę zarzuciła organom naruszenie prawa i uczyniła to na miarę swoich możliwości. Sądy administracyjne kontrolują legalność działalności administracji publicznej, przy czym, co trzeba zaznaczyć, czynią to w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), a nie związany zarzutami skargi Sąd I instancji, zobowiązany jest do dokonania kontroli zaskarżonego aktu - niezależnie - od zarzutów i wniosków skargi. Jednocześnie podkreślić trzeba, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W okolicznościach badanej sprawy, Sąd zwracał się do organu o uzupełnienie akt administracyjnych sprawy m.in. o kluczowy dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia dokument, tj. wniosek, który zainicjował postępowanie w badanej sprawie (k. 22 akt sąd.). Tego dokumentu nie przekazano jednak Sądowi (k. 34 akt adm.). Kontroli legalności zaskarżonego postanowienia dokonano zatem w oparciu o przekazane Sądowi akta sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – obecnie Dz.U. z 2018, poz. 2096 - dalej jako: k.p.a.). Mając powyższe na względzie, Sąd w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż z uwagi na stwierdzone braki w jego uzasadnieniu oraz w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy, postanowienie to nie poddaje się kontroli sądowej. Jest poza sporem, że jedną z przesłanek odmowy wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art.149 § 3 p.p.s.a., jest niedochowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W przypadku, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie –wznowienie miałoby opierać się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"), podanie o wznowienie należy złożyć w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji kończącej postępowanie (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). W świetle uzasadnień postanowień organów obu instancji, twierdzenia tych organów, iż H. W. nie dotrzymała ustawowego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...] z 25 marca 2015 r. nr [...] (znak: [...]), nie poddają się weryfikacji, a to z następujących względów. Po pierwsze, z ww. uzasadnień nie wynika, kiedy dokładnie H. W. złożyła rozpatrywany wniosek o wznowienie. Organy obu instancji ograniczyły się, jedynie do wskazania, kiedy ów wniosek wpłynął do Starostwa (07 listopada 2017 r.) "przekazany przez Wojewodę. Brak natomiast ustaleń co do tego, kiedy i w jaki sposób (osobiście / pocztą) wniosek ten wpłynął wcześniej do Urzędu Wojewódzkiego – co jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 65 § 2 k.p.a. podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. W konsekwencji w kontrolowanej sprawie nie wiadomo, jak liczyć (od którego momentu wstecz) termin 1 miesiąca przed dniem złożenia wniosku, w którym to terminie – jak wynika z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. – wnioskodawczyni powinna najwcześniej dowiedzieć się o decyzji, której dotyczył jej wniosek wznowieniowy. Po drugie, powyższej okoliczności nie sposób także ustalić na podstawie przedłożonych Sądowi akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, gdyż brak w nich rzeczonego wniosku o wznowienie postępowania. W związku z tym należy podkreślić, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego kompletowanie akt administracyjnych sprawy. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. to na organie administracji, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi, wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Poza tym uprzednie skompletowanie akt sprawy przez organy rozpoznające sprawę – a więc wyczerpujące zebranie w aktach całego materiału dowodowego – jest niezbędne dla należytego wywiązania się przez te organy z obowiązków określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Natomiast sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności (tu: postanowienia Wojewody) "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że podstawę wyrokowania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07, CBOSA) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15.12.2008 r., VI SA/Wa 2099/05, CBOSA). Przy tym "akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować – co szczególnie istotne w niniejszym postępowaniu – że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 01.02.2008 r., I OSK 1548/06, CBOSA). Co więcej, z uzasadnienia zaskarzonego postanowienia nie wynika, który to konkretnie wniosek-pismo H. W. (reprezentowanej przez S. W.) był przez organ procedowany, gdyż ów wniosek nie został w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wskazany – w szczególności przez podanie daty jego sporządzenia lub wniesienia (w braku oznaczenia daty sporządzenia) – a jedynie ogólnikowo opisany, jako odnoszący się do wznowienia postępowań dotyczących decyzji wymienionych w pierwszym akapicie uzasadnienia tego postanowienia. W rezultacie nie wiadomo, czy jako ów wniosek zostało potraktowane pismo S. W. z 08 września 2017 r., (k. 7 akt adm.) – wskazane w rubrum postanowienia organu I instancji z 24 lipca 2018 r. Jeśli tak, to należy zauważyć, że wskazane pismo z 08 września 2017 r. odsyła w swej treści do wcześniejszego "wniosku o wznowienie postępowania z 14 czerwca 2017 r.". Pomimo podjętych starań, Sądowi w niniejszym składzie nie udało się odnaleźć w aktach administracyjnych innych spraw zawisłych przed tut. Sądem ze skarg pp. W., egzemplarza takiego wniosku datowanego na dzień z 14 czerwca 2017 r. Udało się jedynie pozyskać kserokopię wniosku "o wznowienie postępowania i unieważnienie decyzji" opatrzonego mechanicznie odbitą datą "2017-06-20", z datą wpływu do organu: 14 czerwca 2017 r. (prezentata WUW w P.; k. 46 akt sądowych). Co więcej, także to pismo-wniosek opatrzone datą "2017-06-20" (z datą wpływu do organu: 14.06.2017 r.) zawiera odesłanie do jeszcze wcześniejszego pisma – z 12 czerwca 2017 r. – którego treść nie jest znana, gdyż brak jego egzemplarza w aktach. W konsekwencji nie można kategorycznie wykluczyć, że również to pismo z 12.06.2017 r. odsyłało do jeszcze wcześniejszego pisma, itd. Wszystko to sprawia, że nie tylko nie wiadomo, o którym konkretnie wniosku wznowieniowym H. W. organy obu instancji orzekały – co jest istotnym brakiem, zwłaszcza wobec wielości składanych przez nią i jej męża pism-wniosków o wszczęcie postępowań nadzwyczajnych, i to niekiedy dublujących się (która to praktyka jest znana z urzędu Sądowi oraz organom administracji) – ale także nie sposób ustalić, kiedy to pierwotnie doszło do jego wniesienia. Co za tym idzie, nie wiadomo też, na jaki okres przypada bieg jednomiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Udokumentowanie w aktach sprawy wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie jest istotne również z tego powodu, że Sądowi z urzędu wiadomym jest, że H. W. i S. W. wielokrotnie - jednym pismem - inicjowali postępowania zarówno w sprawie stwierdzenia nieważności, jak i wznowienia postępowań dotyczących tych samych decyzji i postanowień. To z kolei może mieć istotne znaczenie w niniejszej sprawie, skoro wiadomo, że toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 25 marca 2015 r. nr [...] (znak: [...]). Co więcej w przypadku gdyby jednocześnie zostały wszczęte w stosunku do jednej i tej samej decyzji administracyjnej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i postępowanie o wznowienie postępowania, w takiej sytuacji pierwszeństwo ma postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Tak więc podnoszona przez Wojewodę okoliczność, że 21 kwietnia 2017 r. zapadły wyroki oddalające skargi H. W. na decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego (sygn. VII SA/Wa [...], VII SA/Wa [...], VII SA/Wa [...], VII SA/Wa [...] – powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) nie dowodzi – w sytuacji gdy w aktach sprawy nie została udokumentowana data zainicjowania postępowania w sprawie wznowienia postępowania – zasadności stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Co również znaczące, H. W. nie kwestionuje, że na jej wniosek toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 25 marca 2015 r. nr [...] (znak: [...]), na które powołuje się Wojewoda. Jednocześnie jednak kwestionuje legalność postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania w tej samej sprawie, z uwagi na uchybienie terminu do złożenia przez nią wniosku o wznowienie. Dlatego też konieczne jest udokumentowanie w aktach sprawy wniosku inicjującego postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, na skutek którego wydano zaskarżone postanowienie. W tym stanie rzeczy twierdzenia organów obu instancji, iż H. W. nie dotrzymała ustawowego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty z dnia 25 marca 2015 r. nr [...] (znak: [...]) wymykają się kontroli Sądu. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu, w wysokości [...] zł, ustalonego na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193) .