IV SA/Po 978/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania E.P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy P., działając m. in. na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych / tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm./ oraz art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz innych ustaw /Dz. U. z 31 grudnia 2012 r. poz. 1548/ decyzją z dnia 30 lipca 2013 r. odmówił przyznania E. P. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem C. K.. Uzasadniając orzeczenie organ I instancji wskazał, że przepis art. 16a ust. 2 ustawy, który to przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, iż dochód na osobę w rodzinie przekracza kwotę kryterium, które wynosi 623,00 zł. Następnie organ podniósł, że od powyższej decyzji E. P. wniosła odwołanie, w którym poprosiła o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przyznającej prawo do wnioskowanego świadczenia. W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że osoba wymagająca opieki jest osobą niepełnosprawną ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i wymaga opieki osoby drugiej, wypełnia zatem jedną z przesłanek koniecznych do uzyskania przez wnioskodawcę prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dalej organ wskazał, iż kolejną przesłanką warunkującą przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spełnienie kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623,00 zł. Na podstawie załączonych dokumentów należy stwierdzić, iż w przypadku rodziny skarżącej nastąpiło przekroczenie dochodu bowiem dochód na osobę w rodzinie wynosi 966,31 zł zatem przekracza kryterium ustawowe o 343,31 zł. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż bezwzględną przesłanką warunkująca przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, określoną w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest rezygnacja osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przez zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem organu za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną należy uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się tego zatrudnienia dobrowolnie w celu sprawowania opieki. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest okoliczność niepodejmowania zatrudnienia z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga, aby między zakończeniem zatrudnienia a koniecznością opieki istniał związek przyczynowy, polegający na tym, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki zainteresowana strona nie zrezygnowałaby z zatrudnienia. Ustawodawca wymaga, aby rezygnacja z zatrudnienia była "w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki" nad osobą niepełnosprawną. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. R. wskazując, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Ponadto skarżąca wskazała, że nie może podjąć pracy, bo od śmierci rodziców opiekuje się bratem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013.1456 ze zm.) regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013 r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Nowelizacja ta jest wynikiem rekonstrukcji zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym uregulowane szczegółowo w art. 16 a ustawy. Zgodnie z art. 16 a ust. 1 cyt. powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 623 zł. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca sprawuje opiekę nad swoim bratem, który - zgodnie z orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] września 2000 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji na stałe, co zgodnie z art. 3 pkt 21b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest równoznaczne ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Zatem została spełniona przesłanka niepełnosprawności. Natomiast w ocenie Sądu organy zasadnie uznały, iż nie zostały spełnione pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia, tj. rodzina skarżącej przekracza określone kryterium dochodowe oraz w przedmiotowej sprawie skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia. Odnosząc się do kwestii kryterium dochodowego przypomnieć należy, że specjalny zasiłek opiekuńczy, zgodnie z art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (aktualnie jest to kwota 623 zł, § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych - Dz. U. z 2012 r., poz. 959). Podkreślić należy, że w przypadku, gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany (stosownie do § 2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia jest to kwota 77 zł.), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Stosownie do art. 16a ust. 3 ustawy w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Przepis art. 3 pkt 1 ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Na gruncie ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 ustawy), a dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (art. 3 pkt 2a ustawy). Ponadto zauważyć należy, iż zgodnie z definicją ustawową (art. 3 pkt 16 ustawy), ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo uznał, że doszło do przekroczenia kryterium dochodowego. Co prawda wątpliwości Sądu budzić może fakt wzięcia pod uwagę dochodu E. R. z 2011 r. skoro z akt wynika, iż w momencie rozpoznawania sprawy nie osiągała ona już powyższego dochodu, to jednakże powyższa okoliczność nie ma wpływu na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy dochód C.K. w roku 2011 r. wyniósł 21.558,62 zł, co po obliczeniu należnego podatku (1654,00 zł) oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne (1940,23 zł – oświadczenie k. 28) daje kwotę 17.964,39 zł. Zatem miesięczny dochód rodziny, bez uwzględnienia dochody skarżącej, wyniósł 1.497,03 zł. Zatem dochód rodziny w przeliczeniu na rodzinę wyniósł 748,50 zł, przy kryterium dochodowym wynoszącym 623 zł. Ponadto wskazać należy, iż przekroczenie to wynosi 125,50 zł, a więc jest wyższe od najniższego zasiłku rodzinnego przysługującemu za okres, na który jest ustalany. Wobec powyższego uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie zostało przekroczone kryterium dochodowe. Odnośnie kryterium dochodowego wskazać należy, iż wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 konstytucji. W komunikacje Trybunału Konstytucyjnego po wokandzie czytamy, iż "posłużenie się kryterium dochodu rodziny w celu sprawdzenia jej sytuacji finansowej nie jest zatem arbitralne. Służy dokonaniu oceny czy podmiot ubiegający się o wsparcie rzeczywiście potrzebuje pomocy finansowej. W szczególności wymaga by wpierw ocenić zdolności zaspokajania własnych potrzeb egzystencjonalnych przez samego niepełnosprawnego, a potem również przez jego najbliższą rodzinę, która w sposób oczywisty zobowiązana jest do troski o swoich bliskich. Dopiero obiektywny brak możliwości zaspokojenia tych potrzeb uzasadnia oczekiwanie pomocy ze strony całego społeczeństwa". Ponadto Sąd podziela stanowisko organu, iż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia. Dokonując powyższej oceny należy pamiętać, iż celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Wobec powyższego, jeśli w realiach niniejszej sprawy skarżący podniósł okoliczności wskazujące na istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy jego rezygnacją z zatrudnienia tylko po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, a w konsekwencji by pobierać wnioskowane świadczenie, to rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie powyższych okoliczności. Dopiero ocena powyższych faktów w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16 a wskazanej ustawy. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w aktualnym stanie prawnym osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014r., sygn. akt IV SA/Wr 668/13, publ. w internetowej CBOSA). Trafny jest tym samym pogląd, że gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, a o którym jest mowa w art. 17 ust. 1 omawianej ustawy. Przepis art.17 ust.1 ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że w przypadku świadczenia, o które ubiega się skarżąca, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wskazał wyłącznie przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec tego okoliczność, że dana osoba nie podejmuje zatrudnienia, w świetle dyspozycji cyt. wyżej art. 16a ustawy nie wywołuje skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. W art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawarta jest definicja pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które jest równoznaczne z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywaniem pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Powyższa regulacja oznacza, że zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a do którego to pojęcia odwołuje się omawiany przepis art.16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ściśle wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 123/10, LEX nr 594975). Rezygnacja z zatrudnienia musi być również powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 585/13, publ. w internetowej CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do ustaleń stanu faktycznego w niniejszej sprawie należy zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na gruncie niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżąca ostatnio zatrudniona była na podstawie umowy o dzieło w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 stycznia 2012r. Na podstawie akt sprawy uznać należy, iż ostatni stosunek zatrudnienia ustał na skutek upływu terminu na jaki został zawarty, a nie w skutek rozwiązania go przez stronę skarżącą. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.