IV SA/Po 978/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi H.W. na postanowienie Wojewody z dnia 14 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej H.W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. nakazuje ściągnąć od Wojewody na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu. Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...] Wojewoda (dalej: Wojewoda, organ II instancji), po rozpatrzeniu zażalenia H. W., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2018 r., znak: [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie Wojewody, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 7 listopada 2017 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek H. W., reprezentowanej przez S. W. – przekazany przez Wojewodę – o wznowienie postępowań dotyczących decyzji Starosty [...]: - z [...] października 2013 r. nr [...] (znak:[...]), - z [...] grudnia 2013 r. nr [...] (znak: [...]), zmieniającej decyzję nr [...] z [...] października 2013 r. (znak: [...]); - z [...] czerwca 2014 r. nr [...] (znak: [...]), zmieniającej decyzję nr [...] z [...] października 2013 r. (znak: [...]), - z [...] marca 2015 r. nr [...] (znak: [...]). Starosta P. (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") dnia 21 listopada 2017 r. wezwał wnioskodawcę m.in. do złożenia wyjaśnień dotyczących przesłanek wznowienia postępowania oraz o podanie, kiedy H. W. dowiedziała się o ww. decyzjach. S. W. udzielił odpowiedzi w piśmie z 18 grudnia 2017 r. informując, że wnosi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz że H. W. dowiedziała się o wydaniu decyzji 2 tygodnie przed złożeniem wniosku od swojego męża, S. W.. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. (znak: [...]; [...]; [...]; [...]) Starosta odmówił wznowienia ww. postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na skutek zażalenia Wojewoda – postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. – uchylił ww. postanowienie Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień oraz dokumentów Starosta – przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] lipca 2018 r. – odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], znak [...] zmieniającej decyzję nr [...], znak [...] z dnia [...] października 2013 r. obejmującej halę usługowo-magazynową z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą: wartownię, drogi wewnętrzne, miejsca parkingowe, sieci zewnętrzne wewnątrzzakładowe, zbiornik retencyjny, dwa zbiorniki gazu LPG, pompownię, zbiornik p.poż. oraz wewnętrzną instalację gazu w budynku hali usługowo-magazynowej z częścią socjalno-biurową w S. , gmina T. P. . Utrzymując to postanowienie w mocy – przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] września 2018 r. – Wojewoda wyjaśnił, że zasadą jest, iż tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a., organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W przypadku, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – wnioskodawca wskazuje na przesłankę wznowieniową wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek ustalenia z urzędu, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie jednego miesiąca, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Dalej Wojewoda wskazał, że w toku postępowania administracyjnego organ I instancji wzywał pełnomocnika do wskazania i udowodnienia, kiedy H. W. dowiedziała się o przedmiotowej decyzji. Zdaniem organu I instancji H. W. nie udowodniła w wystarczający sposób, kiedy dowiedziała się o wydanych przez Starostę decyzjach, co do których żąda wznowienia. W ocenie Wojewody nie ma konieczności wzywania H. W. o wskazanie, kiedy dokładnie dowiedziała się o przedmiotowej decyzji Starosty, gdyż organom administracji architektoniczno-budowlanej z urzędu wiadomo o wcześniejszych postępowaniach nadzwyczajnych, dotyczących ww. decyzji podjętych na wniosek H. W., reprezentowanej przez S. W., o czym Wojewoda wspominał w postanowieniu z [...] kwietnia 2018 r. (znak: [...]) uchylającym zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę. Wojewoda zaznaczył, że organy administracji, oceniając zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie, obowiązane są zweryfikować twierdzenia, swobodnie oceniając dowody w tej mierze. W związku z tym organ II instancji podał, że 17 i 29 czerwca 2015 r. oraz 13 sierpnia 2015 r. H. W. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności następujących decyzji Starosty: nr [...] (znak: [...]) z [...] października 2013 r.; nr [...] (znak: [...]) z [...] grudnia 2013 r.; nr [...] (znak: [...]) z [...] czerwca 2014 r.; nr [...] (znak: [...]) z [...] marca 2015 r. W związku z powyższym zostały wszczęte postępowania, które przed Wojewodą toczyły się pod sygnaturami: [...], [...], [...], [...] i które zakończyły się prawomocnymi wyrokami WSA w Warszawie o sygn. akt: VII SA/Wa 1182/16, VII SA/Wa 1184/16, VII SA/Wa 1185/16 i VII SA/Wa 1183/16 oddalającymi skargi H. W.. Mając na względzie powyższe Wojewoda uznał, iż H. W. złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a., gdyż wnioskodawczyni wiedzę na temat decyzji, jak i ich treści, posiadała już w 2015 r. Skargę na opisane postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła H. W., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, S. W.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na wezwanie Sądu Wojewoda poinformował, że nie posiada akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania. Z pisma Starostwa Powiatowego w P. także znajdującego się w aktach sprawy wynika natomiast, że akta te zostały w 2015 r. przekazane do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. i nie zostały zwrócone organowi I instancji. Wojewoda poinformował także, że wszystkie akta licznych postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji przekazane zostały do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie – a do tej kategorii należą bez wątpienia postanowienia odmawiające wznowienia postępowania, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 4 k.p.a. W takiej sytuacji – a więc gdy, tak jak w niniejszej sprawie, przedmiotem skargi jest właśnie postanowienie administracyjne – sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.) na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Mając powyższe na względzie, Sąd w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż z uwagi na stwierdzone braki w jego uzasadnieniu oraz w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy, postanowienie to nie poddaje się kontroli sądowej. Jest poza sporem, że jedną z przesłanek odmowy wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art.149 § 3 p.p.s.a., jest niedochowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W przypadku, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie –wznowienie miałoby opierać się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"), podanie o wznowienie należy złożyć w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji kończącej postępowanie (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). W świetle uzasadnień postanowień organów obu instancji, twierdzenia tych organów, iż H. W. nie dotrzymała ustawowego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] (znak: [...]), nie poddają się weryfikacji, a to z następujących względów. Po pierwsze, z ww. uzasadnień nie wynika, kiedy dokładnie H. W. złożyła rozpatrywany wniosek o wznowienie. Organy obu instancji ograniczyły się, jedynie do wskazania, kiedy ów wniosek wpłynął do Starostwa (7 listopada 2017 r.) "przekazany przez Wojewodę. Brak natomiast ustaleń co do tego, kiedy i w jaki sposób (osobiście/pocztą) wniosek ten wpłynął wcześniej do Urzędu Wojewódzkiego – co jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 65 § 2 k.p.a. podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. W konsekwencji w kontrolowanej sprawie nie wiadomo, jak liczyć (od którego momentu wstecz) termin 1 miesiąca przed dniem złożenia wniosku, w którym to terminie – jak wynika z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. – wnioskodawczyni powinna najwcześniej dowiedzieć się o decyzji, której dotyczył jej wniosek wznowieniowy. Po drugie, powyższej okoliczności nie sposób także ustalić na podstawie przedłożonych Sądowi akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, gdyż brak w nich rzeczonego wniosku o wznowienie postępowania. Akta te nie zawierają także decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] i dokumentów zgromadzonych w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. W związku z tym należy podkreślić, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego kompletowanie akt administracyjnych sprawy. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. to na organie administracji, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi, wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Poza tym uprzednie skompletowanie akt sprawy przez organy rozpoznające sprawę – a więc wyczerpujące zebranie w aktach całego materiału dowodowego – jest niezbędne dla należytego wywiązania się przez te organy z obowiązków określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Natomiast sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności (tu: postanowienia Wojewody) "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że podstawę wyrokowania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07, CBOSA) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15.12.2008 r., VI SA/Wa 2099/05, CBOSA). Przy tym "akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować – co szczególnie istotne w niniejszym postępowaniu – że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 01.02.2008 r., I OSK 1548/06, CBOSA). W konsekwencji należy przyjąć, że Wojewoda, rozpoznając sprawę i wydając zaskarżone postanowienie, nie dysponował niezbędnymi dokumentami w tym przede wszystkim wnioskiem o wznowienie, który swym rozstrzygnięciem odmownie załatwił. Co więcej, z uzasadnienia tego postanowienia nie wynika, który to konkretnie wniosek-pismo H. W. (reprezentowanej przez S. W.) był przez organ procedowany, gdyż ów wniosek nie został w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wskazany – w szczególności przez podanie daty jego sporządzenia lub wniesienia (w braku oznaczenia daty sporządzenia) – a jedynie ogólnikowo opisany, jako odnoszący się do wznowienia postępowań dotyczących decyzji wymienionych w pierwszym akapicie uzasadnienia tego postanowienia. W rezultacie nie wiadomo, czy jako ów wniosek zostało potraktowane pismo S. W. z 8 września 2017 r. wskazane w rubrum postanowienia organu I instancji z [...] lipca 2018 r. Podkreślić jednak należy, że pismo to odsyła w swej treści do wcześniejszego "wniosku o wznowienie postępowania z 14 czerwca 2017 r." Takiego wniosku, datowanego na dzień z 14 czerwca 2017 r., brak w aktach administracyjnych. Na wezwanie Sądu do akt sprawy IV SA/Po 977/18 złozona została natomiast kserokopia wniosku "o wznowienie postępowania i unieważnienie decyzji" opatrzonego mechanicznie odbitą datą "2017-06-20", z datą wpływu do organu: 14 czerwca 2017 r. (prezentata WUW w P.; k. 46 akt IV SA/Po 977/18), przy czym nie wiadomo, czy jest to wniosek tożsamy z ww. wnioskiem z 14 czerwca 2017 r., do którego odsyła się w piśmie z 08 września 2017 r., a co więcej, także to pismo-wniosek opatrzone datą "2017-06-20" (z datą wpływu do organu: 14.06.2017 r.) zawiera odesłanie do jeszcze wcześniejszego pisma – z 12 czerwca 2017 r. – którego treść nie jest znana. W konsekwencji nie można kategorycznie wykluczyć, że również to pismo z 12.06.2017 r. odsyłało do jakiejś wcześniejszej korespondencji. Wszystko to sprawia, że nie tylko nie wiadomo, o którym konkretnie wniosku wznowieniowym H. W. organy obu instancji orzekały – co jest istotnym brakiem, zwłaszcza wobec wielości składanych przez nią i jej męża pism-wniosków o wszczęcie postępowań nadzwyczajnych, i to niekiedy dublujących się (która to praktyka jest znana z urzędu Sądowi oraz organom administracji) – ale także nie sposób ustalić, kiedy to pierwotnie doszło do jego wniesienia. Co za tym idzie, nie wiadomo też, na jaki okres przypada bieg jednomiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Rozstrzygając sprawę organ nie udokumentował także – przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia – przekroczenia terminu. Odesłał jedynie do wszczętych w 2015 r. postępowań, których aktami jednak nie dysponował. Reasumując: będące podstawą rozstrzygnięcia twierdzenie organu o przekroczeniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie zostało w prawidłowy sposób uzasadnione ani udokumentowane: organ nie wskazał w jakim dniu termin ten rozpoczął bieg i w jakim dniu wniosek został złożony. Zawartość akt administracyjnych także tych okoliczności nie dokumentuje. W tym stanie rzeczy twierdzenie, że H. W. nie dotrzymała ustawowego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty z [...] grudnia 2013 r. nr [...] (znak: [...]), jest co najmniej przedwczesne, co oznacza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. Te błędy organ II instancji usunie przy ponownym rozpoznaniu sprawy Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu, w wysokości [...] zł. Jako że należny w sprawie wpis wynosił [...] zł (§ 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), Sąd na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a nakazał ściągnąć od Wojewody brakującą kwotę [...]zł. (pkt 3 sentencji wyroku).