IV SA/Po 979/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 08 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia [...] października 2006 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz adw. M. N. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...] zł (...) plus [...] zł (...) podatku VAT, łącznie [...] zł (...). /-/ I.Kucznerowicz /-/ B.Popowska /-/ M.Dybowski Decyzją z dnia [...] października 2006 r., [...] Burmistrz G. działając na podstawie m. in. art. 3, art. 8, art. 39, art. 102, art. 104, art. 106 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 ze zm. - dalej jako: ups) przyznał J. T. zasiłek celowy na częściowe pokrycie zakupu opału w wysokości 120 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż ustalając wysokość zasiłku wziął pod uwagę fakt, iż rodzina posiada stałe źródła dochodu i ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe. Odwołując się od ww. decyzji, Strona oznajmiła, iż jest ona dla Niej krzywdząca, a także wskazała na swoją ciężką sytuację materialną. Stwierdziła także, iż przyznana Jej kwota 120 zł nie starczy, co oczywiste, na zakup opału na cały rok i że w ten sposób chce się Ją doprowadzić do samobójstwa. Strona podkreśliła, iż nie można egzystować w sytuacji, gdy pomoc społeczna jest tak niska. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej jako: SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż organ pomocy społecznej przyznał Odwołującej się pomoc w formie zasiłku celowego w kwocie 120 zł w ramach swoich możliwości finansowych, jednakże Strona może zwrócić się ponownie do organu pomocy społecznej o przyznanie Jej kolejnego zasiłku celowego. Wnosząc skargę do Sądu, J. T. ponownie wskazała na swoją trudną sytuację życiową i przedstawiła pozamerytoryczne zarzuty dotyczące pracy organów gminy. Odpowiadając na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją wcześniejszą argumentację. Pismem z dnia [...] września 2007 r., brat Skarżącej przedstawił pozamerytoryczne zarzuty dotyczące pracy organów administracji. Pismem datowanym na dzień [...] października 2007 r., pełnomocnik Skarżącej, adwokat M. N. zarzucił zaskarżonej decyzji SKO naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 3 i 4 ups poprzez przyjęcie, że przyznana pomoc odpowiada kryteriom zawartym w ups, a także naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, w uzasadnieniu swojego pisma wskazując, iż obie decyzje opierają się na niepełnym materiale dowodowym i nie są uzasadnione w wystarczający sposób, co jest niedopuszczalne w przypadku tzw. uznaniowych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu (przy uwzględnieniu art. 135 ppsa), co oznacza, iż Sąd administracyjny może zaskarżoną decyzję wzruszyć tylko wówczas, gdyby przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż kontrolując decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego, a takimi są decyzje podejmowane na podstawie art. 39 ups w niniejszej sprawie, Sąd bada, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organy przy ich wydaniu nie przekroczyły granic uznania i czy uzasadniły rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można im postawić zarzutu dowolności. W ramach tak zakreślonej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organy uczyniły użytek z przyznanych im uprawnień, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 10 § 1 i art. 77 kpa) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organy na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. W ocenie Sądu, kwestionowane przez Skarżącą rozstrzygnięcie i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji nie odpowiadają powyższym kryteriom. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w sprawie nie zostały poczynione pełne i spójne ustalenia faktyczne. Sąd co prawda podziela ustalenia faktyczne organów obu instancji co do wysokości dochodów Wnioskodawczyni i warunków Jej gospodarowania, jednakże nie odnajduje faktycznych uzasadnień dla przyznania Skarżącej właśnie kwoty 120 zł zasiłku. Skarżąca trafnie zarzuca zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej daleko niewystarczające ustalenia. Stwierdzenia organu I instancji wskazujące, iż ustalając wysokość zasiłku organ wziął pod uwagę fakt, że rodzina posiada stałe źródła dochodu i ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe są w rozpatrywanej sprawie niepoparte żadnymi konkretnymi dowodami. Organ odwoławczy błędu tego nie naprawił i w ogóle nie rozważał tych okoliczności. Co więcej, SKO dysponowało jeszcze fakturą za miał węglowy, a więc powinno odnieść się do tego faktu, a konkretnie wagi i ceny tego miału i ustalić chociażby na jak długo wystarczy tego paliwa do ogrzania posesji Skarżącej. SKO tego jednak nie zrobiło, naruszając tym samym zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 kpa. Z powyższego wynika, iż ocena organów w niniejszym postępowaniu była dowolną, wobec braku dokonania w uzasadnieniu decyzji koniecznych ustaleń (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa), a także przedwczesną. Organy nie wyjaśniły motywów swojego rozstrzygnięcia, zaś przytoczona w uzasadnieniach argumentacja nie jest wyczerpująca. Sąd dopatrzył się w działaniu organów nieprawidłowości, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego ocenę w świetle zastosowanych przepisów ustawy. Po drugie, Sąd brał pod uwagę fakt, iż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym (art. 7 kpa). Organ, wydając decyzję, nie wyważył jednak, albo przynajmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Należy podkreślić, iż organ I instancji nie wykazał, dlaczego jako ważniejszy uznał interes innych osób korzystających z pomocy społecznej niż Skarżącej. Przyznając Skarżącej kwotę 120 zł, organ nie wskazał, czy taką decyzją spełnia normy prawne dotyczące wypłacalności oraz czy posiada tylko takie kapitały własne, by pomóc najbardziej tej pomocy potrzebującym akurat w kwocie 120 zł. Organ I instancji nie wskazał też, dlaczego w zeszłym roku dał Skarżącej 400 zł, a w tym tylko 120 zł. Zgodnie zaś z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie słuszny interes obywatela. Należy dodać, iż taka konstrukcja wcale nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia - zwłaszcza w części (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 1999 r., II SA/Gd 25/98, LEX nr 44078), jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia. Również przyznanie świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. Należy podkreślić, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Tak ogólnie określony charakter pomocy społecznej oraz jej cel wskazuje, że organy muszą w sposób wyczerpujący wykazać, dlaczego wypłacają właśnie taką, a nie inną kwotę pomocy, zważywszy, iż pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w pełnej, wnioskowanej wysokości, aby zaspokoić zaistniałe potrzeby, gdy nie pozwala na to ograniczoność środków, jakimi dysponują Ośrodki Pomocy Społecznej, a zaspokajanie potrzeb powinno być ukierunkowane w pierwszej kolejności na te osoby, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować. Odnośnie wad uzasadnień decyzji organów obu instancji, Sąd pragnie podkreślić, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia, niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania, tym więcej, że organ administracji publicznej ograniczony jest w szczególności zasadą praworządności i zasadą uwzględniania z urzędu interesu państwowego i słusznego interesu obywateli. Te postulaty dotyczą także organu II instancji. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nieprzekonywujące i schematyczne są uzasadnienia decyzji organów obu instancji i w niewielkim zakresie odnoszą się do sytuacji Skarżącej. Sąd jest zmuszony wskazać, iż w uzasadnieniu nie wystarczy przytoczyć tylko przepisów prawa i powołać się na orzecznictwo, ale przede wszystkim należy odnieść się do konkretnej rozpatrywanej sprawy, a dopiero w drugiej kolejności sięgać po poglądy orzecznictwa czy doktryny. Podsumowując, skoro organy obu instancji nie dokonały dostatecznych ustaleń i nie rozważyły z należytą starannością przesłanek przyznania Wnioskodawczyni zasiłku celowego, a w szczególności nie ustaliły, jakie kwoty Skarżąca wydatkuje na opał, a także nie wykazały jakie są możliwości finansowe udzielenia pomocy wszystkim podopiecznym, to Sądowi brak podstaw do dokonania oceny, czy organy działały w ramach uznania administracyjnego czy je przekroczyły. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien ustalić, jakie są faktyczne potrzeby Skarżącej, i skonfrontować je z rzeczywistymi możliwościami organów opieki społecznej, w sposób wyczerpujący uzasadniając zajęte stanowisko. W świetle powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na marginesie Sąd pragnie jeszcze dodać, iż kognicji Sądu administracyjnego w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej wymykają się zagadnienia podniesione zarówno w odwołaniu, jak i skardze, odnoszące się do relacji między Skarżącą i Jej rodziną a innymi organami - w tym Burmistrzem, które są przedmiotem odrębnych postępowań - w tym ewentualnie postępowania przed Sądem powszechnym. O prawach i obowiązkach stron w każdym z tych postępowań, orzeknie właściwy organ. Sąd nie jest także władny rozstrzygnąć sprawy odszkodowania za utratę oszczędności Skarżącej. M. Dybowski B. Popowska I. Kucznerowicz MZ