IV SA/Po 979/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2013 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] (zwany dalej: Burmistrz) po rozpatrzeniu wniosku nr [...]. odmówił J. W. (zwanemu dalej: skarżący) prawa do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną M. W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w celu opieki nad małżonką, a w konsekwencji nie została spełniona przesłanka ustawowa przyznania świadczenia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 991 z późn. zm.). Na skutek odwołania skarżącego z dnia [...] października 2013 r. do powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej: SKO, Kolegium), decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymało tę decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2013 r. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia była zaś podyktowana faktem, że rezygnacji – jak to miało miejsce w przypadku skarżącego – ze statusu bezrobotnego nie można utożsamiać z ustawową przesłanką przyznania świadczenia tj. rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529 z późn. zm.). Skargę na ww. decyzję złożył skarżący podnosząc, iż nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem. Skarżący podniósł, że nie jest jego winą, że do lekarzy specjalistów trzeba oczekiwać ponad rok, żeby zrobić badania, a w przypadku skarżącego to oczekiwanie trwało od [...] lutego 2011 do [...] lipca 2012 r. Skarżący wskazał, że rozwiązał umowę o pracę za porozumieniem stron w związku z koniecznością opieki nad chora żoną, a w czasie wspomnianego roku na robienie badań lekarskich i zbieranie dokumentacji na komisję lekarską był zarejestrowany na bezrobociu i nie podjął żadnej pracy z uwagi na konieczność opiekowania się żoną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa)). Zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji podlegały uchyleniu w związku z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżący złożył do organu I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. W.. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Burmistrz odmówił skarżącemu prawa do tego świadczenia. Następnie – decyzją z dnia [...] października 2012 r. – Kolegium uchyliło te decyzję i przyznało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną – M. W. na czas określony od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2013 r. w kwocie [...] zł. Organ wskazał, w szczególności, ze świadczenie zostało przyznane na taki właśnie okres, w związku z faktem, iż Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył stan zdrowia osoby wymagającej opieki (M. W.) do znacznego stopnia niepełnosprawności na czas określony do dnia [...] sierpnia 2013 r. W konsekwencji świadczenie zostało przyznane do dnia [...] sierpnia 2013 r. zgodnie bowiem z art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W dniu [...] lutego 2012 r. skarżący otrzymał od organu informację – w związku ze zmianą przepisów o świadczeniach rodzinnych – o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 30 czerwca 2013 r. Jednocześnie pouczono skarżącego o możliwości złożenia, od dnia 01 lipca 2013 r., wniosku o ustalenie praw do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z powyższym w dniu [...] lipca 2013 r. skarżący złożył do organu I instancji wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym miejscu wskazać należy, że Sądowi wiadomym jest z urzędu, że postępowanie zainicjowane tym właśnie wnioskiem zostało oddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i jest prowadzone pod sygn. akt IV SA/Po 982/14, na skutek skargi skarżącego na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2013 r. nr SKO.4132.1348.408.2013.ZR. Następnie wskazać należy, że skarżący otrzymał orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o stopniu niepełnosprawności M. W. zaliczające ją do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] sierpnia 2015 r. (k. [...] akt administracyjnych). Kolejno w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wniosek skarżącego z dnia [...] września 2013 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad M. W. (k. [...] akt administracyjnych). Do wniosku załączone zostało ww. orzeczenie o niepełnosprawności oraz pismo skarżącego z dnia [...] września 2013 r. W piśmie tym, zatytułowanym oświadczenie, skarżący stwierdza, co następuje: "oświadczam, że Pani, która wydaje wnioski zrobiła pomyłkę i wydała zły wniosek. Proszę mój wniosek zaliczyć od dnia sierpień daty wypełnienia błędnego wniosku". Organy obu instancji rozpoznały pismo z dnia [...] września 2013 r. jako wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, całkowicie pomijając oświadczenie skarżącego załączone do wniosku oraz nie uwzględniając faktu, że o to samo świadczenie skarżący wystąpił już [...] lipca 2013 r. Tymczasem pismo skarżącego z dnia [...] września 2013 r. w sposób jasny wskazuje i wskazują na to również opisane okoliczności sprawy, że intencją skarżącego nie było z całą pewnością składanie kolejnego wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak się wydaje, zamysłem skarżącego było spowodowanie przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego (przyznanego wcześniej decyzją z dnia [...] października 2012 r., wydaną na skutek złożenia przez skarżącego wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r.) na dłuższy niż pierwotnie okres, a to w związku z otrzymaniem orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2013 r. Skarżący wskazuje bowiem wyraźnie, że wydano mu złu wniosek (formularz). Jednocześnie składa do organu kopię ww. orzeczenia o niepełnosprawności, zgodnie z którym niepełnosprawność ustalono do dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarżący w dniu [...] września 2013 r. chce, aby jego wniosek zaliczyć do "daty wypełnienia błędnego wniosku" z sierpnia. Akta sprawy wskazują, że chodzi o wniosek z dnia [...] sierpnia 2012 r. , którego "błędności" skarżący upatruje w tym, iż z załączonego do tego wniosku zaświadczenie o niepełnosprawności wynika, iż datuje się ją do dnia [...] sierpnia 2013 r. Po otrzymaniu zaświadczenia o niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący najwyraźniej uznał, że wcześniejsze orzeczenie nie było prawidłowe (z uwagi na określenie zbyt krótkiego okresu niepełnosprawności żony) i w konsekwencji konieczne jest zweryfikowanie wydanych decyzji i przyznanie mu świadczenia na okres wskazany w "nowym " orzeczeniu o niepełnosprawności. Z całą pewnością jednak organu obu instancji nie ustaliły rzeczywistej woli wnioskodawcy, a w zasadzie potraktowały złożone przez niego podanie wbrew intencji wnioskodawcy. Tymczasem w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że organ nie jest władny do samodzielnej kwalifikacji podań, ponieważ może to doprowadzić do ustalenia przedmiotu postępowania wbrew intencji wnoszącego podanie. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu winno jednak towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 624/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 12/12, LEX nr 1139599, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1804/11, LEX nr 1137319). Nieustalenie przez organ rzeczywistej woli wnioskodawcy stanowi naruszenie art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t. z późn. zm., dalej – Kpa) (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Op 53/11, LEX nr 993554, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00, LEX nr 81741). Reasumując, mając powyższe na względzie należy przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na jego wynik. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało bowiem wszczęte przed organem pierwszej instancji z inicjatywy skarżącego, jednak złożone przez niego podanie z dnia [...] września 2013 r. wraz z oświadczeniem z tej samej daty nie wskazywały precyzyjnie istoty zawartego w nim żądania. W tej sytuacji, ze względu na obowiązek organu dokonania oceny formalnej wniesionego przez stronę podania, rzeczą jego było sprawdzenie, czy podanie to odpowiada wymaganiom przewidzianym dla tego rodzaju pism (art. 63 § 1 i 2 Kpa). Należy stwierdzić, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 Kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można zatem przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ organ pierwszej instancji zamiast wyjaśnić jej przedmiot i zakres żądania, wbrew stanowisku skarżącego (wyrażonym w oświadczeniu z dnia [...] września 2013 r.), uznał, że domaga się on ustalenia (po raz drugi) prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tak samo postąpił organ drugiej instancji, bowiem nie podjął starań w kierunku wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności. Należy raz jeszcze podkreśli, że o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 Kpa, powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Organy obu instancji tego nie uczyniły, tym samym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 Ppsa, orzeczono, jak w sentencji.