IV SA/Po 98/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie opłacenia kosztów pobytu w schronisku dla bezdomnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy T. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P decyzją z dnia [...] grudnia 2017 roku nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. nr [...] z dnia [...] lipca 2017 roku, na mocy której odmówiono przyznania J. W. pomocy w formie opłacenia kosztów pobytu w Schronisku dla Bezdomnych im. B. A. w P. w okresie od [...] czerwca 2017 roku do [...] sierpnia 2017 roku, z powodu braku współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W lutym 2017 r. Skarżący stał się osobą bezdomną. W kwietniu 2017 r. w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego pracownik socjalny zwrócił uwagę na konieczność wymiany starego dowodu osobistego na nowy oraz obowiązek zarejestrowania się w urzędzie pracy. W dniu [...] kwietnia 2017 roku Skarżący podpisał zasady współdziałania, w których zobowiązał się do zarejestrowania się w urzędzie pracy oraz zrobienia zdjęć i złożenia wniosku o nowy dowód osobisty. Burmistrz T. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 roku, przyznał J. W. pomoc w formie opłacenia kosztów pobytu w Schronisku dla Bezdomnych im. B. A. w P. w okresie od [...] kwietnia 2017 roku do [...] maja 2017 rok w wysokości [...] zł miesięcznie. Dodatkowo decyzją nr [...],2-17 z dnia [...] maja 2017 r. Skarżącemu przyznano zasiłek w kwocie [...]zł. W trakcie wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego dnia [...] czerwca 2017 r. w związku z wnioskiem o pokrycie kosztów utrzymania w Schronisku za okres, tj. od [...] czerwca 2017 roku do [...] sierpnia 2017 roku ustalono, że J. W. nie zarejestrował się w urzędzie pracy, a ponadto nie złożył wniosku o nowy dowód osobisty. W dniu [...] czerwca 2017 r. Skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy, a w październiku 2017 r. wyrobił nowy dowód. Burmistrz T. decyzją z dnia [...] lipca 2017 roku, odmówił J. W. przyznania pomocy w formie opłacenia kosztów pobytu w Schronisku dla Bezdomnych im. B. A. w P. w okresie od [...] czerwca 2017 roku do [...] sierpnia 2017 roku, z powodu braku współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Od decyzji organu I instancji J. W. odwołał się podkreślając, iż zarejestrował się tak późno (tj. [...] czerwca 2017 r.) w Powiatowym Urzędzie Pracy, bowiem nie miał świadomości, że jest to warunek uzyskania pomocy. Skarżący oświadczył, iż aktywnie poszukuje pracy, ale w jego wieku jest to utrudnione i ma nadzieję, że urząd pracy pomoże mu znaleźć pracę. Dodatkowo Skarżący wyjaśnił, iż nie wymienił starego dowodu osobistego, bowiem nie wiedział, że ma taki obowiązek i błędnie go poinformował pracownik urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że Skarżący w dniu [...] kwietnia 2017 roku podpisał zasady współdziałania, w których zobowiązał się do zarejestrowania się w urzędzie pracy oraz zrobienia zdjęć i złożenia wniosku o nowy dowód osobisty. Zatem Kolegium nie uznało za prawdziwe twierdzeń Skarżącego zawartych w odwołaniu, iż nie został on poinformowany o konieczności zgłoszenia do urzędzie pracy oraz wymiany dowodu na nowy, skoro osobiście podpisał zobowiązanie w tym przedmiocie, które również zawierało pouczenie o konsekwencjach braku współdziałania z organami pomocy społecznej. Podkreślono, że jak wynika z aktualizacji wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego dnia [...] czerwca 2017 roku w związku z wnioskiem o pokrycie kosztów utrzymania w Schronisku za okres, tj. od [...] czerwca 2017 roku do [...] sierpnia 2017 roku, J. W. zarejestrował się w urzędzie pracy dopiero dnia [...] czerwca 2017 roku, a ponadto nie złożył wniosku o nowy dowód osobisty. Dodatkowo, jak wskazało Kolegium, Skarżący jest współwłaścicielem domu, w którym mieszka jego siostra, z którą nie utrzymuje kontaktu, bowiem próbuje ona na nim wymusić zrzeczenia się prawa własności domu w T.. W ocenie Kolegium, Skarżący mógłby ubiegać się o przywrócenie mu prawa posiadania i zamieszkać w domu, którego jest współwłaścicielem, celem zmiany swojej sytuacji osobistej. Podkreślono, że Skarżący nie uzyskuje dochodu, ale również nie podejmuje żadnej aktywności, pomimo dobrej sytuacji zdrowotnej, w kierunku uzyskania zatrudnienia o czym świadczy fakt późnej rejestracji w urzędzie pracy. W tej sytuacji uznano, że J. W. nie wywiązał się z zasad współpracy podpisanych dnia [...] kwietnia 2017 r. Podkreślono, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W dalszej kolejności wskazano, że w myśl art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Podkreślono, że pomoc społeczna ma mieć jedynie charakter subsydiarny i nie może prowadzić do zastępowania rodzin świadczeniobiorców w pełnieniu funkcji opiekuńczych przez państwo. W przewidzianym prawem terminie J. W. wniósł skargę do sądu administracyjnego, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2017.1769 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w zastosowaniu tego przepisu, w braku podstaw do jego zastosowania. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji wskazując, że jest osobą bezdomną, przebywającą w schronisku im. św. B. A. w P.. Skarżący wyjaśnił, że dniu [...] kwietnia 2017 r. złożył wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. o udzielenie pomocy w formie pokrycia kosztów pobytu w schronisku oraz o przyznanie zasiłku okresowego. Z uwagi na powyższy wniosek, pracownik socjalny przeprowadził z nim wywiad środowiskowy. Skarżący wyjaśnił, że stał się bezdomnym po tym, jak w lutym 2017 r. stracił pracę i był zmuszony opuścić wynajmowane mieszkanie. Trafił wówczas do schroniska dzięki pomocy znajomego. Skarżący wyjaśnił, że w wywiadzie środowiskowym z kwietnia 2017 r. jest wskazane, że zobowiązuje się on do tego, że po udzieleniu pomocy finansowej wyrobi zdjęcie do nowego dokumentu (dowodu osobistego), złoży wniosek o jego wydanie i zarejestruje się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny. Skarżący wskazał jednak, że nie miał świadomości że musi wypełnić te zobowiązania niezwłocznie i podkreślił, że w kwietniowym wywiadzie środowiskowym nie został wyznaczony na to konkretny termin. Następnego dnia po przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] czerwca 2017 r., tj. [...] czerwca 2017 r. od razu poszedł on zarejestrować się do urzędu pracy, a tym samym, spełnił on obowiązek nałożony w związku z wnioskowaniem o udzielenie pomocy. J. W. wyjaśnił też, że nie złożył od razu wniosku o nowy dowód osobisty, ponieważ myślał, że ten który posiada jest ważny mimo pęknięcia i nie ma potrzeby go wymieniać. Z tego powodu, wniosek o nowy dowód osobisty złożył dopiero w październiku 2017 r. Nowy dowód osobisty odebrał listopadzie 2017 r. W skardze wskazano też, że w wywiadzie przeprowadzonym w czerwcu 2017 r. Skarżący powiedział, że nie chce wracać do swojego domu w T., którego jest współwłaścicielem, przez konflikt z siostrą. Skarżący wskazał, że jedynie myślał, że ma prawo do tej nieruchomości. J. W. wyjaśnił, że kolejny wywiad środowiskowy został przeprowadzony z nim w sierpniu 2017 r., kiedy to zawnioskował on o pokrycie kosztów utrzymania w schronisku. Pracownik socjalny ustalił wówczas podczas rozmowy telefonicznej z jego siostrą, że Skarżący nie jest już współwłaścicielem nieruchomości w T., przy ul. [...]. Mieszka tam tylko jego siostra, a on nie mam żadnych praw do nieruchomości. Okazało się zatem, że błędnie sądził on, że może zamieszkać z siostrą. Skarżący podkreślił, że nie wykazywał się złą wiarą, a jedynie niewiedzą spowodowaną tym, że jestem bezdomny dopiero od lutego 2017 r. i po raz pierwszy będąc w takiej sytuacji nie sądził, że brak niezwłocznej rejestracji PUP i złożenia wniosku o nowy dowód osobisty będzie podstawą do wydania odmownej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej również jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy wskazać, że zaskarżoną decyzję wydano [...] grudnia 2017 r., a nie jak w niej wskazano [...] grudnia 2016 r. Okoliczność ta wprawdzie nie stanowiła przedmiotu sporu pomiędzy stronami, ale Skarżący zasadnie w złożonej do Sądu skardze wskazał na tę nieprawidłowość pisarską. Poza sporem pozostaje, że J. W. stał się osobą bezdomną w lutym 2017 r. Poza sporem pozostaje również fakt, że zasady współdziałania Skarżącego z organem zostały określone w ten sposób, że po otrzymaniu zasiłku Skarżący miał wyrobić zdjęcie do dowodu osobistego i złożyć wniosek o nowy dowód. W tym zakresie termin realizacji określono: "na bieżąco", oraz "po uzyskaniu zasiłku". W przedmiocie obowiązku rejestracji w urzędzie pracy termin realizacji również określono: "na bieżąco". Kwestią bezsporną pozostaje również, że pomoc w formie schronienia, jak i zasiłek okresowy przyznano J. W. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Nie budzi również wątpliwości stron fakt, że na dzień wydania decyzji przez Kolegium Skarżący wywiązał się ze wszystkich przyjętych zobowiązań, przy czym rejestracji w urzędzie pracy dokonano w dniu [...] czerwca 2017 r., tj. dzień po tym jak Skarżący powziął informację, że powinien był zarejestrować się niezwłocznie. Nie budzi również wątpliwości, że zaskarżone decyzje wydano w oparciu o ustalenia, że Skarżącemu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, w której z własnej woli (z uwagi na konflikt z siostrą) nie zamieszkuje. Istota sporu sprowadza się do zaistnienia w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki braku współdziałania Skarżącego w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Stosownie do treści art. 11 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2017.1769 ze zm. – dalej jako: ups) brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W judykaturze wskazuje się, że zwrot "brak współdziałania osoby lub rodziny" interpretowany łącznie z pozostałymi wymienionymi w przepisie art. 11 ust. 2 ups przesłankami oznacza takie działanie, które jest nacechowane negatywnością, niechęcią, negacją, celowym utrudnianiem (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Ol 987/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie może rodzić wątpliwości fakt, że dla prawidłowej interpretacji przepisów prawa nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, zawsze musi on zostać poddany wykładni systemowej i funkcjonalnej m.in. po to aby ocenić czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości. Dlatego też dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14, wyrok NSA z dnia 09 maja 2017 r. sygn. II FSK 978/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu nie jest możliwa prawidłowa wykładnia przepisu art. 11 ust. 2 usg, bez uwzględnienia dyrektyw systemowych i funkcjonalnych wykładni. Należy zatem uwzględnić że z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 2 ust. 2 ups, zastosowanie pomocy społecznej powinno mieć miejsce przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: wystąpienia trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wyd.IV/el). Organy współdziałające z osobami zgłaszającymi się po pomoc społeczną muszą też uwzględniać, że przyznanie świadczeń nie może być uzależnione wyłącznie od trudnych warunków materialnych osoby zainteresowanej, ale powinno być uzasadnione również jej nieporadnością bądź nieskutecznością działań (K. Stopka, Zasada subsydiarności a prawo do świadczeń z pomocy społecznej, Sam. Teryt. 2008/11, s. 41). W okolicznościach badanej sprawy należało zatem wziąć pod uwagę fakt, że J. W. jest osobą, która w lutym 2017 r. w wieku lat 60 znalazł się w nowej dla siebie sytuacji bezdomności. W tej nowej sytuacji Skarżący zwrócił się o przyznanie pomocy do administracji publicznej. Skarżący potwierdził przyjęcie ustalonych warunków współdziałania, - jednak jak wynika z akt sprawy - warunki te nie zostały określone precyzyjnie. Termin realizacji nałożonych na Skarżącego obowiązków określono jako "na bieżąco", przy czym podjęcie działań było uzależnione również od uprzedniego przyznania zasiłku, co nastąpiło [...] maja 2017 r. Niewątpliwie, w ocenie Sądu, badając niniejszą sprawę należało nie tylko uwzględnić, kto był adresatem obowiązków (osoba w kryzysowej sytuacji, o wykształceniu zawodowym (stolarz), pozbawiona wsparcia bliskich, która w wieku lat 60 znalazła się w nowych dla siebie uwarunkowaniach), ale również zwrócić uwagę, że już w odwołaniu Skarżący podnosił, że jest bezdomny od 4 miesięcy, tj. jest to dla niego nowa sytuacja. Dlatego brak niezwłocznej rejestracji Skarżącego należało ocenić w kontekście wszystkich okoliczności badanej sprawy – również z uwzględnieniem postawy Skarżącego, w obliczu postawionego mu podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniu [...] czerwca 2017 r. zarzutu braku współdziałania. Nie sposób nie dostrzec, że reakcja Skarżącego była błyskawiczna, ponieważ już następnego dnia zarejestrował się on w urzędzie pracy i na dzień wydania decyzji zarówno przez organ I instancji, jak i II instancji był on już zarejestrowany jako bezrobotny. Nie może również budzić wątpliwości, że w dacie orzekania przez Kolegium ustalone ze Skarżącym zasady współdziałania były w pełni zrealizowane. W ocenie Sądu okoliczności badanej sprawy, tj.: nowa, kryzysowa sytuacja i natychmiastowa rejestracja w urzędzie pracy nie potwierdzają stanowiska organów o braku woli współdziałania ze strony Skarżącego. Jednocześnie zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w oparciu o nie w pełni ustalony stan faktyczny. Organy powołały się bowiem na fakt, że Skarżący posiada nieruchomość w której mógłby zamieszkać, ale nie zweryfikowały tych danych, a przynajmniej nie udokumentowały tych ustaleń w aktach sprawy. Ustalenia w tym zakresie zostały przywołane w zaskarżonej decyzji na poparcie stanowiska Kolegium. Nie zostały one jednak zweryfikowane, ani udokumentowane, co w sytuacji gdy Skarżący je kwestionuje prowadzi do wniosku o niepełnym charakterze zgromadzonego materiału dowodowego i poczynionych ustaleń faktycznych. Prawidłowość tych ustaleń, przywołanych na poparcie braku woli współdziałania ze strony Skarżącego budzi zatem wątpliwości. Należy też podkreślić, że na organach ciążą obowiązki prawidłowego i jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 , art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Podkreślenia wymaga, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 kpa znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W okolicznościach badanej sprawy wątpliwości budzi prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organy – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również nieprawidłowe zastosowanie art. 11 ust. 2 ups poprzez oparte wyłącznie na językowej wykładni tego przepisu (tj. z pominięciem celu instytucji pomocy społecznej jakim jest wsparcie m.in. dla osób nieporadnych, z którymi zasady współpracy muszą być ustalane w sposób jednoznaczny i czytelny) przekonanie, że ziściły się przesłanki zastosowania tego przepisu. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł – jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy i dokonanie wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów z uwzględnieniem reguły omnia sunt interpretanda, tj. z zastosowaniem nie tylko językowych, ale również funkcjonalnych i systemowych dyrektyw wykładni.