IV SA/Po 982/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant ref-staż Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. F. kwotę 100 /sto/ złotych tytułem zwrotu kosztów uiszczonego wpisu oraz kwotę 960 /dziewięćset sześćdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak Decyzją z dnia [...] września 2002 r., nr [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r., Nr 6, poz. 33 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) Burmistrz Miasta i Gminy S. orzekł o pobraniu kary pieniężnej za naruszenie ustawy o drogach publicznych, polegające na umieszczeniu w pasie drogowym ulicy R. w S. reklamy o treści "K. K. P. a. W. A. b. " należącej do "F" P.H.U. K. F. R. [...] S. bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, iż w wyniku kontroli zajęcia pasa drogowego przeprowadzonej w S. przez Najwyższą Izbę Kontroli w dniu [...] kwietnia 2001 r. stwierdzono umieszczenie przedmiotowej reklamy. W toku postępowania administracyjnego nie zostały złożone przez stronę oświadczenia podające termin montażu reklamy. Złożone zostało oświadczenie informujące, iż reklama została zdemontowana w dniu [...] kwietnia 2002 r. W związku z powyższym, organ ustalił, iż reklama była umieszczona od dnia [...] kwietnia 2001 r. do dnia [...] kwietnia 2002 r., czyli przez okres 368 dni bez zezwoleniach, co poskutkowało naliczeniem i wymierzeniem kary pieniężnej wymaganej ustawą o drogach publicznych. Od decyzji tej odwołanie złożyło P.H.U. "F." K. F. w S., reprezentowane przez adwokata P. S. Powyższej decyzji, strona odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz przepisów kpa, w szczególności art. 8, poprzez obciążenie skarżącego skutkami uchybień popełnionych przez prawodawcę w przedmiocie niejasnego sformułowania przepisów prawnych (ustawy o drogach publicznych), dotyczących zawartej w art. 4 pkt 1 definicji legalnej "pasa drogi", jak i interpretacji tego przepisu dokonanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. Dodatkowo strona odwołująca się wskazała na naruszenie przez organ I instancji przepisów kpa, w szczególności art. 35 w związku z art. 12, poprzez niezałatwienie sprawy w terminach wskazanych w tych przepisach oraz naruszenie przepisów kpa, w szczególności art. 11, poprzez niewyjaśnienie przesłanek leżących u podstaw przyjęcia wysokości stawki, będącej podstawą ustalenia kary pieniężnej, a także brak wskazania przesłanek, jakimi kierowano się przy dokonaniu subsumcji powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów prawnych do przedmiotowego stanu faktycznego, a ponadto naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, w szczególności § 11 pkt 3 w związku z § 10a, poprzez błędne ustalenie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Po rozpatrzeniu w dniu [...] lipca 2004 r. powyższego odwołania P.H.U. "F." K. F. w S., działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856), na podstawie art. 127 § 2 i art. 134 kpa oraz na podstawie art. 20 pkt 8, art. 22 oraz art. 36 ustawy o drogach publicznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem nr [...]stwierdziło niedopuszczalność odwołania oraz uchybianie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło tak, uwzględniając treść odpisu dziennika podawczego Urzędu Miasta i Gminy S. z dni [...]-[...] października 2002 r., w którym nie odnotowano wpływu odwołania od zaskarżonej decyzji, wniesionego przez adwokata P. S., zaś z kserokopii dziennika wysyłki przedstawionego przez pełnomocnika odwołującego się nie wynikało w sposób jednoznaczny, iż pismo z dnia [...] października 2002 r., kierowane do Burmistrza Miasta i Gminy S. dotyczyło konkretnie tego właśnie odwołania. Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2004 r., pełnomocnik skarżącego wskazał na naruszenie przepisów kpa, w szczególności art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przyjęcie biernej postawy ograniczającej się jedynie do oceny, że przedłożone przez skarżącego poświadczenie nadania przesyłki przez urząd pocztowy nie jest wiarygodne z uwagi na to, że nie wynika z niego, czego dana przesyłka dotyczyła, bez dokonania oceny tego dokumentu w kontekście innych dowodów zebranych w sprawie. Strona skarżąca zarzuciła także postanowieniu organu II instancji naruszenie art. 77 kpa poprzez nierozpatrzenie w pełni zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza niewyjaśnienie wątpliwości wynikających z literalnego brzmienia wpisów w dzienniku podawczym Urzędu Miasta i Gminy w S., oraz naruszenie art. 134 kpa poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, przy istnieniu przesłanek uzasadniających jedynie wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a ponadto naruszenie art. 124 § 1 kpa poprzez powołanie w zaskarżonym postanowieniu podstawy prawnej- poszczególnych przepisów ustawy o drogach publicznych, które z uwagi na odrębny przedmiot regulacji w stosunku do zaskarżonego postanowienia, nie mogły stanowić jego podstawy prawnej. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 2002 r., nr [...], jak również o zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 960 zł. Odpowiadając na ww. skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym zapoznaniu się z całością akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonego postanowienia, podtrzymując w całości swoje argumenty, zawarte w jego uzasadnieniu. Na rozprawie w dniu [...] maja 2006 r. pełnomocnik strony skarżącej A. S.-L. (z pełnomocnictwem substytucyjnym) na pytanie przewodniczącego, oświadczyła, że na dzień rozprawy nie może odpowiedzieć, czy kancelaria P. S. składała odwołanie tylko od decyzji nr [...], czy też składała odwołanie i na tę decyzję i na decyzję o nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) ) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli, Sąd ocenia czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, Sąd uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi m. in. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zarzuty dotyczące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego okazały się w części zasadne. Zdaniem Sądu, organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami kpa, w tym art. 7 i 77 § 1 kpa. Artykuł 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Według Sądu, w niniejszym postępowaniu administracyjnym doszło do pogwałcenia ww. zasad postępowania administracyjnego. W przedmiotowym postępowaniu organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w całości i z należytą starannością ogółu materiału dowodowego, co wpłynęło na wydanie arbitralnego, gdyż nie popartego sumiennymi dowodami, postanowienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) w Warszawie w orzeczeniu z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768 / 99, LEX nr 54171, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania orzeczenia o przekonującej treści. Odnośnie rozpatrywanej sprawy, w pierwszej kolejności, należy wskazać, że dokładne ustalenie daty wpływu do organu I instancji odwołania od decyzji tego organu ma decydujące znaczenie dla przeprowadzenia kontroli postępowania organu I instancji, a więc dla ochrony praw obywatela i gwarantowanej mu przez kpa możliwości dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jego sprawy przez organy dwóch instancji. Podkreślić należy, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. O zachowaniu terminu decyduje data stempla pocztowego (por.: wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2001 r., V SA 2707 / 00, LEX nr 50124). Zdaniem Sądu, kluczowym dla rozpatrywanej sprawy, było wiarygodne i bezsporne ustalenie faktu i daty wniesienia odwołania przez stronę skarżącą. Organ odwoławczy, wydając zaskarżone postanowienie, nie rozpatrzył należycie niniejszej sprawy, naruszając przez to ww. naczelną zasadę postępowania administracyjnego zawartą w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika m. in., iż organ administracji publicznej powinien określić z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i następnie przeprowadzić z urzędu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Jak słusznie stwierdził NSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 1984 r., II SA 1205 / 84, ONSA z 1984 r., nr 2, poz. 98 "[...] nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, nie, przerzucając w konsekwencji obowiązeku wyjaśnienia sprawy na stronę". Zdaniem Sądu, takie właśnie postępowanie organu administracji miało miejsce w niniejszej sprawie, gdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazało jedynie, że "[...] kserokopia dziennika korespondencji wysyłanej z Kancelarii nie może zostać uznana za wiarygodny i niepodważalny dowód wysyłania odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...].02.2002 r.". Równocześnie jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie arbitralnie oparło się na dowodzie w postaci dziennika korespondencji Urzędu Miasta i Gminy w S. niedostrzegając, iż także w tym dzienniku wpisy były nieścisłe, niespójne i, co należy zaznaczyć, niekompletne. Pomimo tego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało jakiejkolwiek oceny wiarygodności ww. wpisów przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Organ II instancji nie przeprowadził także żadnych innych dowodów, które mogłyby ostatecznie wyjaśnić, czy i kiedy faktycznie odwołanie K. F. wpłynęło do organu I instancji, mimo że kpa nakłada na organy administracji kategoryczny obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo organ odwoławczy naruszył w niniejszej sprawie przepis art. 77 § 1 kpa, który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, gdyż organ odwoławczy nie podjął żadnej próby ustalenia w inny sposób, niż na podstawie dziennika korespondencji Urzędu Miasta i Gminy w S. czy odwołanie strony skarżącej wpłynęło do organu I instancji, a także nie wyjaśnił żadnych wątpliwości wynikających z treści zgromadzonych przez niego dokumentów, zwłaszcza nieścisłych i niejasnych zapisów w dzienniku podawczym Urzędu Miasta i Gminy w S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało, dlaczego to właśnie zapisy dziennika podawczego Urzędu Miasta i Gminy w S., które są niejasne, niespójne i niekompletne, stanowiły dla organu odwoławczego wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia, i dlaczego konsekwencje nieścisłych wpisów dokonywanych przez organ administracji publicznej przerzuca na skarżącego, zamykając mu w ten sposób drogę do obrony jego praw. Konsekwencją ww. wskazanych błędów w postępowaniu dowodowym było także niewłaściwe uzasadnienie postanowienia wydanego przez organ odwoławczy, co stanowiło naruszenie art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy nie potrafił w przekonywujący sposób wskazać, dlaczego za wiarygodny dowód w sprawie uznał zapisy zawarte w dzienniku korespondencji Urzędu Miasta Gminy w S. a nie te, z Kancelarii pełnomocnika skarżącego. Art. 153 ppsa stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego Sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem organ administracyjny jest zobowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób należyty okoliczności dotyczących terminu złożenia odwołania przez stronę skarżącą. Wręcz koniecznym w niniejszej sprawie jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, gdyż, co wskazano powyżej, stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znajduje w chwili obecnej żadnego oparcia w zebranym materiale dowodowym. Ponadto organ winien ustalić czy kancelaria P. S. składała odwołanie tylko od decyzji nr [...], czy też składała odwołanie i na tę decyzję i na decyzję o nr [...], które zostało odnotowane w dzienniku podawczym Urzędu Miasta i Gminy [...] w dniu [...]10.2002 r. pod poz. [...] z dopiskiem "[...]". Przeprowadzenie prawidłowego i pełnego postępowania dowodowego umożliwi dopiero dokonanie oceny wiarygodności twierdzeń skarżącego w niniejszej sprawie. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno mieć także na uwadze treść art. 9 kpa. Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło zaś do naruszenia przepisów art. 124 § 1 kpa i art. 134 kpa i w tym zakresie skarga nie okazała się zasadna. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w zw. z § 2 ust. 1, § 18 ust. 1 plt 1 lit. a i § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska MK