IV SA/Po 982/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Bąk- Marciniak po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. W. na pismo Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia wzmianki dodatkowej o rozwodzie postanawia 1. odrzucić skargę 2. zwrócić Skarżącemu kwotę [...](sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na pismo Wojewody z dnia 31 sierpnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia wzmianki dodatkowej o rozwodzie. Pismem tym Organ poinformował Skarżącego, że w związku z pisemną odmową umieszczenia przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. wzmianki dodatkowej o rozwodzie w dniu 20 kwietnia 2009 r. w akcie małżeństwa nr [...], zawartego przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w P. w dniu 25 maja 2016 r., Wojewoda pismem z dnia 11 lipca 2016 r. wystąpił do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z pytaniem prawnym o interpretację przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. poz. 1741 ze zm.), na podstawie których kierownik urzędu stanu cywilnego dołącza wzmiankę do aktu małżeństwa w sytuacji uznania za skuteczne na terenie RP, orzeczenia o rozwodzie sądu państwa obcego. W związku z otrzymaną odpowiedzią organ wskazał, że podstawą do naniesienia wzmianki do aktu mogą być orzeczenia sądów państw obcych lub rozstrzygnięcia innych organów państwa obcego, zagraniczne odpisy dokumentów stanu cywilnego oraz inne dokumenty pochodzące od organu państwa obcego. Jednakowoż, w ramach dołączania wzmianki do aktu rejestr wymaga odnotowania danych dotyczących organu (rodzaj, nazwę organu oraz kraj) oraz danych dotyczących dokumentu (typ, numer, nazwę dokumentu, datę wydania orzeczenia, datę jego uprawomocnienia albo datę wydania decyzji, datę, w której decyzja stała się ostateczna). Kluczową informacją w tej sytuacji jest data wydania i data uprawomocnienia się orzeczenia zagranicznego stanowiącego o rozwodzie. Dalej Wojewoda uznał za uzasadnione stanowisko zajęte przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. w piśmie z dnia 25.05.2016 r., że nie jest na razie możliwe uczynienie wzmianki dodatkowej o rozwodzie, ponieważ organ I instancji musi pozyskać odpowiednie dokumenty oraz informacje o dacie prawomocności zagranicznego orzeczenia sądowego o rozwodzie co jest uzasadnione w kontekście przepisów ustawy - w konsekwencji - wymogów stawianych przez system rejestrów państwowych. Pełnomocnik Skarżącego w skardze wskazał, że organ II instancji uchybił przepisowi art. 2 ust. 6 oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego, poprzez niewydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej o odwołaniu skarżącego od decyzji administracyjnej organu I instancji. W ocenie pełnomocnika pismo Wojewody w zasadniczej części spełnia jednak wymogi formalne wynikające z art. 107 kpa i dlatego zakwalifikować należy je jako decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych, zamykając tym samym drogę do jej merytorycznego rozpoznania przez tutejszy Sąd. Podkreślić należy, iż granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 j.t., dalej jako "p.p.s.a."). W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Należy zauważyć, że zgodnie z cytowanymi powyżej przepisami, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne, niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Z powyższego wynika, że akty lub czynności podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatni warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (tak m.in. w postanowieniu NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 265/07). Powyższe wskazuje, że czynność z zakresu administracji publicznej może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie, gdy z jej treści wynika przyznanie stronie uprawnień lub nałożenie na nią określonych obowiązków, a czynności te wynikają z władczego działania organu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na pismo Wojewody z dnia 31.08.2016 r., którym poinformowano Skarżącego o braku możliwości umieszczenia przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. wzmianki dodatkowej o rozwodzie w dniu 20 kwietnia 2009 r. w akcie małżeństwa nr [...], zawartego przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w P. w dniu 25 maja 2016 r. Sąd za uzasadnione uznał dokonanie kilku uwag natury ogólnej umożliwiających ustalenie charakteru zaskarżonego pisma. Aktem regulującym zasady sporządzania aktów stanu cywilnego jest ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego – (dalej P.a.s.c). Zgodnie z art. 24 ust 1 P.a.s.c. wpis wpływający na treść lub ważność aktu stanu cywilnego dołącza się do aktu stanu cywilnego w formie wzmianki dodatkowej. 2. Wzmiankę dodatkową dołącza się na podstawie: 1) prawomocnych orzeczeń sądów; 2) ostatecznych decyzji administracyjnych i decyzji administracyjnych o zmianie imienia lub nazwiska; 3) odpisów aktów stanu cywilnego; 4) protokołów sporządzanych przez kierowników urzędów stanu cywilnego albo konsulów z czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, które wymagają dołączenia wzmianek dodatkowych do aktów stanu cywilnego; 5) odpisów zagranicznych dokumentów stanu cywilnego lub innych dokumentów pochodzących od organów obcego państwa, niewymagających uznania; 6) innych dokumentów mających wpływ na treść lub ważność aktu. Stosownie zaś do art. 2 ust. 6 ustawy odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej. W świetle przepisu art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu. Istotne są natomiast te jego elementy, które pozwalają na odróżnienie decyzji administracyjnej od innych aktów administracyjnych, tj. nierozstrzygających indywidualnych spraw co do ich istoty. O istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 898/13). Z tego względu pismo niemające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji publicznej, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach podmiotów administrowanych w sprawie indywidualnej. Decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty odnosi się do sposobu ukształtowania sytuacji prawnej podmiotu administrowanego, na podstawie umocowania zawartego w administracyjnym prawie materialnym. Wydanie decyzji merytorycznej wiąże się z rozstrzygnięciem sprawy, czyli ukształtowaniem sytuacji prawnej podmiotów administrowanych w sferze prawa materialnego. Ze względu na wyrażoną w przepisie art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie takiej formy załatwiania określonych spraw musi być wyraźne, natomiast nie można go domniemywać (zob.m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/WA 2106/06). Wynika to z tego, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Jednocześnie, należy jednak pamiętać o tym, że domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej (zob.m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 657/06). Zaskarżone w niniejszej sprawie pismo organu nie mieści się w katalogu aktów prawnych i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie jest ono bowiem ani decyzją administracyjną ani postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego czy egzekucyjnego ani inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotowe pismo jest odpowiedzią na pismo skarżącego z dnia 09 czerwca 2016 r., zatytułowane "odwołanie" w którym zakwestionował pismo Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego z dnia 25.05.2016 r. Pismo Wojewody z dnia 31.08.2016 r. nie ma zatem charakteru władczego i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki, a w konsekwencji nie może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Wojewoda pismem tym poinformował jedynie Skarżącego, że nie jest na razie możliwe uczynienie wzmianki dodatkowej o rozwodzie, ponieważ organ I instancji musi pozyskać odpowiednie dokumenty oraz informacje o dacie prawomocności zagranicznego orzeczenia sądowego o rozwodzie. Stwierdzić zatem należało, że pismo to nie jest decyzją, ma bowiem jedynie charakter informacyjny, a tym samym niniejsza skarga jest niedopuszczalna. Dodatkowo godzi się wskazać, że pismo Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. z dnia 25 maja 2016 r., od którego Skarżący złożył odwołanie, również nie stanowi decyzji administracyjnej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.