IV SA/Po 982/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Z. N. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 09 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę w całości. W dniu 21 lutego 2024 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") wpłynęło pismo informujące o nieprawidłowościach na działce nr [...] w L. przy ul. [...]. PINB pismem z dnia 21 marca 2024 r., znak: [...] poinformował, iż w dniu 18 czerwca 2024 r. zostaną przeprowadzone czynności kontrolne na nieruchomości na terenie działki nr ewid. gruntu [...]. W wyznaczonym terminie pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na w/w nieruchomości podczas których został sporządzony protokół kontroli, z którego wynika, że: "na ww. nieruchomości znajdują się dwa obiekty budowlane: 1. Obiekt budowlany o funkcji letniskowej, wykonany w konstrukcji drewnianej, przekryty dachem dwuspadowym. Obiekt o wymiarach w rzucie poziomym ok. 5,00 x 6,27 m, wysokości ok. 3,17 m, zlokalizowany w odległości ok. 3,0 m od ogrodzenia z dz. [...] oraz ok. 4,80 m od ogrodzenia z działka nr [...], posadowiony na podwalinach betonowych. Wg oświadczenia właściciela obiekt o funkcji letniskowej (rekreacji indywidualnej) powstał w kwietniu 2024 r. 2. Obiekt budowlany o funkcji gospodarczo - garażowej, wykonany w konstrukcji drewnianej i stalowej, przykryty dachem dwuspadowym. Obiekt o wymiarach w rzucie poziomym ok. 6,45 x 10,95 m, wysokości ok. 4,50 m, posadowiony na podwalinach i stopach betonowych, zlokalizowany w odległości ok. 1,90 m od ogrodzenia z dz. [...] i [...]. Wg oświadczenia właściciela obiekt o funkcji gospodarczo-garażowej powstał w listopadzie 2023 r. ". Pismem z dnia 26 czerwca 2024 r. Z. N. przedłożył do PINB decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 04 stycznia 2021 r., znak: [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...]. PINB pismem z dnia 01 lipca 2024 r., znak: [...], zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu budowlanego: budynku letniskowego. Następnie organ powiatowy pismem z dnia 23 lipca 2024 r., znak: [...], zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o informację, czy dla działki nr ewid. gruntu [...] została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub zostało przyjęte zgłoszenie budowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego. W odpowiedzi na powyższe pismo Starostwo Powiatowe pismem z dnia 06 sierpnia 2024 r., znak: [...], wskazało że: "na podstawie prowadzonych przez Wydział Architektury i Budownictwa rejestrów wydanych pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń robót budowanych nie wymagających pozwolenia na budowę żadne pozwolenia na budowę nie zostały wydane, nie figurują również żadne zgłoszenia dotyczące wyżej wymienionych inwestycji. ". Postanowieniem z dnia 08 sierpnia 2024 r., znak: [...] PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego - budynku letniskowego na działce nr ewid. gruntu [...] w obrębie ewidencyjnym oraz gminie [...] oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego wraz z koniecznością wniesienia opłaty legalizacyjnej celem uzyskania decyzji o legalizacji oraz sposobie obliczana opłaty legalizacyjnej. Podaniem z dnia 02 września 2024 r. Z. N. złożył zażalenie na ww. postanowienie, wnosząc o "uchylenie zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania jako w całości bezprzedmiotowego.’’. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 października 2024 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej: "wstrzymuję prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego - budynku letniskowego na działce ozn. nr ewid. gruntu [...] w obrębie ewid. oraz gminie [...]" i w to miejsce orzekł: "wstrzymuję Panu Z. N. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego - budynku letniskowego na działce ozn. nr ewid. gruntu [...] w obrębie ewid. oraz gminie [...]", a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przed wykonaniem w/w obiektu, inwestor winien dokonać skutecznego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanemu. Z akt sprawy wynika jednakże, że takie zgłoszenie nie zostało dokonane przez inwestora. Wobec tego PINB prawidłowo zastosował tryb określony w art. 48 pr. bud., gdyż zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 pr. bud.: "Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. ". Organ wskazał, że PINB prawidłowo zawiadomił o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy podkreślił, że PINB w zaskarżonym postanowieniu nie wskazał adresata orzeczonego obowiązku. Wobec powyższego w ocenie WWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., należało uchylić zaskarżone postanowienie w części i dodać do sentencji imię i nazwisko inwestora. Organ odwoławczy uznał na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż przedmiotowy domek letniskowy został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia, a dokonanie tego zgłoszenia po wybudowaniu obiektu implikowało konicznością wszczęcia postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru budowlanego, bowiem zgłoszenie dokonane po rozpoczęciu robót budowlanych nie wywołuje skutków prawnych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Pismem z dnia 26 listopada 2024 r. Z. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. postanowienie zarzucając mu: 1. naruszenie przepisu art. 107 § 1 pkt 3) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 2. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy po uchyleniu decyzji w części, z przekroczeniem zakresu obejmującego uchylenie i nie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. co narusza konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ I instancji ani w osnowie, ani w sentencji orzeczenia z dnia 8 sierpnia 2024 r, o sygnaturze [...] wbrew obowiązkowi z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., nie wskazał podmiotu do którego skierowano indywidualny obowiązek zastosowania się do ustalonego decyzją zakazu. Wprawdzie z wysokim stopniem prawdopodobieństwa decyzja dotyczyła skarżącego, jednakże przy rozstrzyganiu sprawy przez organ II instancji okoliczność ta pozostawała nadal w sferze domysłów. Podniesiono, że organ II instancji nie może opierać orzeczenia na podstawie mniej lub bardziej uzasadnionego przekonania, że organ I instancji kierował decyzję do tego czy też innego podmiotu. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zdaniem skarżącego, skoro w uchylonej części orzeczenia organu I instancji brak było wskazania podmiotu do którego skierowano decyzję, organ II instancji uzupełniając sentencję o nazwisko tego podmiotu, nie mając pewności czy organowi I instancji na pewno chodziło właśnie o niego, przekroczył zakres orzekania wskazany w cytowanym wyżej przepisie i naruszył tym samym konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności, albowiem nazwisko skarżącego zostało wskazane po raz pierwszy w sentencji orzeczenia dopiero w toku postępowania przed organem II instancji. W tym stanie rzeczy skarga jest uzasadniona w celu rozstrzygnięcia wątpliwości wyższego rzędu odnoszącej się do zakresu swobody orzekania z ominięciem I instancji bez obrazy zasad konstytucyjnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z 9 października 2024r., w którym organ w odniesieniu do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 08 sierpnia 2024 r., znak: [...] PINB, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej: "wstrzymuję prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego - budynku letniskowego na działce ozn. nr ewid. gruntu [...] w obrębie ewid. oraz gminie [...]" i w to miejsce orzekł: "wstrzymuję Panu Z. N. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego - budynku letniskowego na działce ozn. nr ewid. gruntu [...] w obrębie ewid. oraz gminie [...]", a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowi ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej p.b.). Zgodnie z art. 28 p.b.: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.". Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16a p.b.: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2,". W niniejszej sprawie niesporne jest, że Z. N. w kwietniu 2024 r. wybudował na działce nr [...] w obr. ewid oraz gm. [...] domek letniskowy o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym o wymiarach 5m x 6,27m i wysokości 3,17m. Biorąc pod uwagę treść ww. przepisów należy wskazać, że inwestor był zobowiązany do zgłoszenia budowy przedmiotowego domku letniskowego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16a p.b. Z informacji pozyskanych ze Starostwa Powiatowego w [...] (pismo z dnia 06 sierpnia 2024 r., znak: [...]) wynika, że ww. inwestycja nie została zgłoszona w urzędzie. Nie wydano również pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b.: "Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. ". Z kolei zgodnie z art. 48 ust. 3 p.b.: "W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. ’’. Brak zgłoszenia budowy przedmiotowego domku letniskowego implikował zastosowanie trybu legalizacyjnego z art. 48 p.b. Organ prawidłowo wstrzymał budowę i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację i o wysokości i zasadach wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Inwestor podniósł, że posiada decyzję Wójta Gminy [...] z 4 stycznia 2021 r. o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], jednak Sąd podkreśla, że ta okoliczność nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania legalizacyjnego. Należy wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, że w danym miejscu dopuszcza się realizację określonej inwestycji i jest ona pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Decyzja taka nie powoduje braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy (co było wymagane w niniejszej sprawie). Również zgłoszenie budowy we wrześniu 2024 r. nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia, ponieważ takie zgłoszenie nie działa wstecz. Z akt sprawy wprost wynika, że budynek powstał w kwietniu 2024 r. i jego realizacja nie została zgłoszona do właściwego urzędu. Inwestor natomiast złożył wniosek o legalizację w dniu 22 listopada 2024 r. wraz z prośbą o rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenia zasady dwuinstancyjności należy wskazać, że jest on bezzasadny. Należy wskazać, że organ odwoławczy przy rozpoznaniu odwołania od nieostatecznej decyzji lub postanowienia może je zmienić w zakresie, jakiego wymaga zgodność orzeczenia z prawem, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji - umożliwia to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że w konsekwencji takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym pojawia się ostateczna decyzja (postanowienie) o treści nadanej przez organ drugiej instancji, zaś pod względem merytorycznym sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2504/20). Dodatkowo należy podkreślić, że decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji (odpowiednio postanowienie) w całości lub w części i orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy, określana jest mianem decyzji reformatoryjno-merytorycznej. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Jeżeli organ administracji działający w trybie odwoławczym kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, przy czym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a., ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 1995 r.SA/Wr 2569/95). W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uchylił postanowienie organu I instancji w części i wskazał w sentencji nazwisko inwestora. Na marginesie Sąd wskazuje, że nawet gdyby organ odwoławczy nie uchylił postanowienia organu I instancji w zakresie braku wskazania imienia i nazwiska inwestora w sentencji postanowienia, to nie było wątpliwości do kogo kierowane jest to postanowienie. Przede wszystkim wynika to wprost z akt sprawy, a także z uzasadnienia postanowienia. Ponadto w postanowieniu organu I instancji wskazano, że otrzymuje je Z. N.. Został on wskazany pod pozycją numer 1 podmiotów, które otrzymały to postanowienie. Pozostałe strony to organy administracji publicznej (PINB, WWINB i do wiadomości Wójt Gminy [...] i Starostwo Powiatowe w [...]). Skarżący dopatruje się w tej okoliczności naruszenia zasady dwuinstancyjności, jednak w ocenie składu orzekającego jest to bezpodstawny zarzut. Organ odwoławczy uchylił część postanowienia i orzekł w tym zakresie co do istoty uzupełniając sentencję postanowienia o nazwisko inwestora. Nie ma podstaw by przyjąć jak chce skarżący, że organ odwoławczy nie miał pewności o jaki podmiot chodziło organowi I instancji. Skarżący jako inwestor był jedyną stroną tego postępowania (oprócz PINB i jedynie do wiadomości: Wójta Gminy [...] i Starostwa Powiatowego) i nie ma wątpliwości, że to jego dotyczyło postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano jego nazwisko jako inwestora, co więcej samo postanowienie zostało mu skutecznie doręczone, a on złożył merytoryczne odwołanie od tego rozstrzygnięcia. Podsumowując należy wskazać, że organy prawidłowo uznały, że wobec realizacji inwestycji w postaci domku letniskowego bez wymaganego prawem zgłoszenia należało zastosować art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. Organy - wbrew zarzutom - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu postanowień, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.