IV SA/Po 990/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] Burmistrz Miasta P. orzekł o odmowie wymeldowania E. P. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] [...] w P. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania wszczęto na wniosek A. P. Wnioskodawca podał, że “córka od roku nie mieszka ww. lokalu lecz wynajmuje mieszkanie przy ul. [...] [...] w P". W ocenie organu I instancji w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały okoliczności, które uzasadniałyby podjęcie decyzji o wymeldowaniu ww. w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a mianowicie: opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się, będące podstawą podjęcia decyzji o wymeldowaniu. W dniu [...].03.2013 r. Urząd Miejski w P. przesłuchał A. P. właściciela lokalu przy ul. [...] [...] w P., który oświadczył, że jego córka E. P. wyprowadziła się zabierając ze sobą swoje wszystkie rzeczy, które do niej należały. Wszystko zabrała dobrowolnie, w wyprowadzce pomagali jej chłopak i ojciec. Obecnie mieszka w P. W związku z wyprowadzką córki wnioskodawca wymienił zamki w drzwiach, jego córka została o tym poinformowana. Dnia [...].03.2013 r. Urząd Miejski w P. przesłuchał T. H., który oświadczył, że zna E. P. osobiście i według jego wiedzy wyprowadziła się. Dnia [...].04.2013 r. stawiła się w charakterze świadka M. D.- M., która oświadczyła, że spotkała E. P., która nie mogła dostać się do domu przy ul. [...] [...], w celu zabrania swoich rzeczy, ponieważ ojciec wymienił zamki w drzwiach. W rozmowie z sąsiadką E. P. oświadczyła, że studiuje w P. i w związku z tym wynajmuje mieszkanie. Organ I instancji wskazał, że E. P. pismem z [...].04.2013 r. poinformowała o toczącym się przed Sądem Rejonowym Poznań-Wilda postępowaniem o alimenty od ojca oraz dołączyła zaświadczenie, ż którego wynika, iż studiuje w P. Planowany termin zakończenia studiów to 2015 r., stąd też potrzeba wynajmu mieszkania w P. Ponadto w przedmiotowym lokalu w P. znajdują się meble oraz rzeczy należące do niej, których ojciec nie chce jej wydać. Utrudnił dostęp do domu wymieniając zamki w drzwiach i pomimo próśb nie udostępnia kluczy. [...].05.2013 r. E. P. została przesłuchana i zeznała, że nie wyprowadziła się trwale z P. Zostały tam Jej rzeczy t.j: ubrania, meble, sprzęt RTV, AGD. Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego organ I instancji uznał, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, mianowicie nie doszło do dobrowolnego opuszczenia lokalu. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. P. Wojewoda W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Wojewody decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa proceduralnego i prawa materialnego. Na organie administracyjnym ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czyli wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oraz dbałości o przestrzeganie prawa procesowego Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgromadzony materiał dowodowy zgodnie z wyrażoną w art. 80 Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów, należy ocenić, ustalając na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Po dokonaniu oceny zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdza, że nie daje on podstaw do jednoznacznych ustaleń co do istnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji o odmowie wymeldowania E. P. z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Wątpliwości budzą "ustalenia" w zakresie nieopuszczenia przez wymienioną przedmiotowego lokalu, stan faktyczny nie został udowodniony. Kluczowe znaczenie dla każdego postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, dlatego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa w toku postępowania obowiązkiem organów administracji publicznej jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W ramach realizacji tego obowiązku zobowiązane są one w myśl art. 77 § 1 Kpa w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz zgodnie z art. 80 Kpa dokonać oceny czy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały udowodnione - nie czyniąc tego uchybił regule proceduralnej. W przedmiotowej sprawie istotnym było więc wyjaśnienie, czy doszło do dobrowolnego i trwałego wyprowadzenia się E. P. z lokalu przy ul. [...] [...] w P. Organ I instancji przyjął informację wnioskodawcy, przesłuchał strony i dwóch świadków. Informacje uzyskane w wyniku podjętych czynności okazały się sprzeczne. Organ administracji dysponując sprzecznymi ze sobą zeznaniami, informacjami nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i winien dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy właściwie oceniając wiarygodność materiału dowodowego ze wskazaniem które spośród dwóch twierdzeń jest prawdziwe, a które fałszywe. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Obowiązkiem organu jest bezsporne wykazanie, że zainteresowana opuściła bądź nie opuściła bez wymeldowania się dotychczasowe miejsce pobytu stałego oraz wyczerpujące zebranie dowodów w sprawie i ich prawidłowa ocena. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności stanowi naruszenie ww. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy gdyż organ I instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości przesłanek określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, skutkujących wymeldowaniem lub odmową wymeldowania, tj. faktu czy E. P. zamieszkuje obecnie z zamiarem stałego pobytu w przedmiotowym lokalu. Wojewoda zwrócił uwagę, iż w trakcie trwającego postępowania administracyjnego E. P. pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zwróciła się o zawieszenie niniejszego postępowania w związku z toczącym się w Sądzie Rejonowym Poznań - Wilda i Nowe Miasto postępowaniem z jej powództwa o alimenty. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a zgodnie z § 2 powołanego art. gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji państwowej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Ponadto zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z wnioskiem o wymeldowanie E. P. zwrócił się A. P., osoba posiadająca w myśl przepisów Kpa przymiot strony. Zainteresowany uiścił opłatę skarbową za czynność organu tj. wydanie decyzji na wniosek. Zatem, organ odwoławczy dodatkowo stwierdził naruszenie przepisu dotyczącego wszczęcia postępowania, które powinno być wszczęte na żądanie strony a nie z urzędu. Wojewoda zwrócił uwagę, iż w myśl art. 50 § 1 i art. 79 § 1 i § 2 Kpa strony powinny być też każdorazowo prawidłowo wzywane i zawiadomione o przeprowadzeniu dowodu, bowiem strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Z akt sprawy wynika, że strony nie zostały w ogóle zawiadomione o przeprowadzeniu dowodu, ani prawidłowo wezwane celem przesłuchania. Znajdujące się w aktach sprawy wezwania są kopiami, brak jest daty wystawienia, oznaczonej sygnatury, potwierdzenia doręczenia. Godziny przesłuchania podano nieprawidłowo w godzinach od 8,00 do 15,00. Druga strona chcąc uczestniczyć w przesłuchaniu musiałaby przez 7 godzin czekać, ale w tym przypadku druga strona w ogóle nie została zawiadomiona o przeprowadzeniu dowodu. Naruszenie przez organ administracji państwowej obowiązków wypływających z art. 79 jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wojewoda W. wskazał na podstawie art. 138 § 2 Kpa, że przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy organ I instancji powinien odnieść się do wszystkich wymienionych uwag. Poddać materiał dowodowy wszechstronnej, choć swobodnej ocenie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 80 Kpa., czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu nowej decyzji, przestrzegając przy tym w pełni zwłaszcza dyrektyw wyrażonych w art. 107 § 3 Kpa. Decyzja winna zawierać wnikliwą ocenę materiału dowodowego zebranego w toku prowadzonego postępowania, należy też wskazać w uzasadnieniu decyzji, dlaczego pewne dowody uznaje się za wiarygodne, a innym odmawia się wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto należy przeprowadzić zgodnie z wymogami procesowymi postępowanie dowodowe, zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań ". Nadto organ I instancji winien ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Skargę na powyższą decyzję wywiodła E. P., wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżąca wskazała, iż wniosek ojca o Jej wymeldowanie miał związek z toczącym się postępowaniem przed sądem rodzinnym o alimenty, których ojciec zaprzestał płacić i uniemożliwiał Skarżącej swobodne korzystanie z domu. Ojciec zmienił również zamki w drzwiach wejściowych domu i pomimo znajdowania się w nim wszystkich rzeczy Skarżącej nie wpuścił Jej do środka. Sprawę tą zgłosiła na Policji. Skarżąca podkreśliła, że do czasu wyrzucenia Jej z domu bywała tam regularnie. W domu tym koncentrowały się wszystkie Jej czynności życiowe. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, jest decyzja wydana przez Wojewodę W. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., a więc rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, eliminującym z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu I instancji z przyczyn proceduralnych. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym miejscu należy wyjaśnić, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Oznacza to, że do decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie ma zastosowania zakaz reformationis in peius (por. wyrok WSA z 28.02.2012, sygn. I SA/Gd 196/11-LEX nr 1120820). Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga przede wszystkim fakt, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość wydania decyzji organu I instancji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Sąd podzielił pogląd Organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowo-wyjaśniającego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Kluczową kwestią w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie w kontekście art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.) jest "opuszczenie miejsca pobytu stałego". Sformułowanie to nie oznacza jedynie fizycznego przebywania w miejscu innym niż miejsce pobytu stałego. Dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w tym innym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z nowym miejscem. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, zgodnie z którym przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2003 r., sygn. akt V SA 2323/02, LEX nr 159183; z dnia 17 września 2003 r., sygn. akt V SA 402/03, LEX nr 159179; z dnia 3 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1784/99, LEX nr 49415). Jednocześnie jednak wyrażono pogląd, że możliwa do przezwyciężenia w postępowaniu prawnym przyczyna opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, wynikająca z przeszkód faktycznych stosowanych przez najemcę lub właściciela, nie wyłącza dopuszczalności zastosowania trybu wymeldowania ustanowionego w omawianym przepisie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób powierzchowny oraz wadliwy i wymaga ono uzupełnienia, zgodnie z regułami określonymi w art. 75 Kpa. Zdaniem Sądu, na co wskazał także organ odwoławczy, w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, gdyż organ I instancji nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia oraz nie zagwarantował wszystkim stronom tego postępowania czynnego udziału na każdym etapie postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności art. 7, art. 10, art. 77, art. 79 k.p.a. Ponadto organ całkowicie zignorował wniosek strony skarżącej o zawieszenie postępowania. Skarżąca wskazała we wniosku, iż przed Sądem Rejonowym Poznań-Wilda toczy się postępowanie z Jej powództwa o alimenty od ojca. Organ I instancji nie wyjaśnił, czy okoliczność ta ma związek ze sprawą o wymeldowanie, czy też nie i w tym zakresie nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy dodatkowo zwrócił uwagę, iż postępowanie o wymeldowanie, powinno być wszczęte na żądanie strony a nie z urzędu. Istotna jest również w sprawie rozbieżność zeznań Zainteresowanych. Twierdzenie Skarżącej, że nie opuściła przedmiotowego lokalu i nadal koncentruje w nim swoje interesy życiowe, przeciwstawione zostało twierdzeniu uczestnika postępowania o dobrowolnym i trwałym opuszczeniu lokalu przez E. P. W ocenie Sądu wskazane przez Organ II instancji okoliczności, świadczą o tym, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było uzasadnione, bowiem stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony oraz rozpatrzony w sposób dostateczny do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazać należy, że organ II instancji ustosunkował się do każdego z dowodów przeprowadzonych w sprawie, a także określił wzajemne relacje pomiędzy nimi, a motywy decyzji były tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Określił z jakich powodów organ I instancji nieprawidłowo dał wiarę wskazanym przez niego dowodom. Organ odwoławczy wskazał także jakie dowody, mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, należy przeprowadzić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ wyjaśnił także, w sposób dokładny i jasny, dlaczego stwierdzone przez niego uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Takie przesłanki jak: dobrowolność, trwałość opuszczenia oraz zamiar przebywania w określonym miejscu i w nim skoncentrowanie swych spraw, winny być stwierdzone na podstawie obiektywnie istniejących okoliczności faktycznych, zgodnie z przepisami prawa procesowego, w tym przede wszystkim zgodnie z wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, w świetle której organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy. W tym też celu, zgodnie z wymogami określonymi w treści art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tylko bezsporne ustalenia organu pierwszej instancji okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia pozwoli na podjęcie prawidłowej decyzji w przedmiocie wymeldowania albo odmowy orzeczenia o wymeldowaniu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.