IV SA/Po 990/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. P. -M. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej "PINB") nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. PINB umorzył z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] (AB 7351-320/10) z dnia [...] maja 2010r. o pozwoleniu na rozbiórkę istniejącego budynku i budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] we W. (dz. nr [...]). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. P. - M.. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że organ powiatowy wszczął postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] ([...]) z dnia [...] maja 2010 r. o pozwoleniu na rozbiórkę istniejącego budynku i budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] we W. dz. nr ewid. [...]. W protokole sporządzonym podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB dnia [...] września 2012r. organ wskazał, że szerokość budowanego obiektu jest niezgodna z zatwierdzonym projektem (szerokość obiektu wynosiła 11,75 m zamiast 12 m) oraz, że inwestor prowadzi budowę zgodnie z wydanymi decyzjami i pozwoleniami. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) nie jest wymagane uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o ile odstąpienie nie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji). Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. " Z akt sprawy organu I instancji wynika, że decyzja Starosty [...] wskazana w ww. zawiadomieniu PINB o wszczęciu postępowania została dwukrotnie zmieniona przez organ, który ją wydał: - decyzją z dnia [...] marca 2013 r. ([...]) Starosta [...] zmienił ww. decyzję w związku z zamiarem istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu polegającego na zmianie charakterystycznych parametrów budynku (dot. m. in. szerokości budynku) oraz zatwierdził aneks do projektu budowlanego; - decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. ([...]) Starosta [...] zmienił ww. decyzję w zakresie charakterystycznych parametrów budynku oraz zatwierdził projekt budowlany stanowiący integralną część decyzji zmieniającej. Po uzyskaniu ww. decyzji Starosty [...] oraz po wykonaniu kolejnych robót A. K. (inwestor robót) kilkakrotnie złożyła w PINB wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z kolei PINB przeprowadził dwukrotnie (dnia [...] września 2013 r. oraz dnia [...] grudnia 2015 r.) kontrole obowiązkowe na ww. nieruchomości. Z protokołów sporządzonych podczas kontroli wynika, że roboty zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonymi projektami budowlanymi. Z akt sprawy organu I instancji nie wynika, by decyzja Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę i budowę oraz decyzje zmieniające pierwotną decyzję zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Decyzje te zostały wydane już po wszczęciu postępowania przez PINB, niemniej jednak organy nadzoru budowlanego zobowiązane są orzekać z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili wydawania orzeczenia. Ponadto w obrocie prawnym znajdują się także ostateczne decyzje PINB: - z dnia [...] września 2013 r. ([...]), którą PINB udzielił A. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w części handlowo-usługowej (parter budynku - prawa strona - pom. 1.3 i 1.4) stanowiącej część inwestycji obejmującej rozbiórkę istniejącego budynku oraz budowę budynku mieszkalnego we W. przy ul. [...] na dz. nr ewid. [...]; - z dnia [...] grudnia 2015 r. ([...]), którą PINB udzielił A. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w części obejmującej w parterze korytarz i lewą stronę budynku wraz z częścią usługową, piętra i poddasza w całości oraz klatki schodowej. Organ podniósł, iż mając na uwadze powyższe ustalenia należy zauważyć, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna ze znajdującymi się w obrocie prawnym decyzjami o pozwoleniu na rozbiórkę i budowę oraz projektami budowlanymi zatwierdzonymi tymi decyzjami. Organ wyjaśnił, iż w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 Kpa wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania praw lub obowiązków określonego podmiotu, które obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2012r., sygn. II SA/Wr 639/11). Mając na uwadze, że przedmiotowy obiekt powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i nie narusza ustaleń tychże decyzji, to prowadzenie postępowania w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła B. P. - M. zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 Kpa. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że oryginalna decyzja o warunkach zabudowy ograniczała wysokość inwestycji do wysokości budynków sąsiednich. Zapis budynku do 15,50 m znalazł się w decyzji sfałszowanej i to na jej podstawie zostało wydane pozwolenie na budowę (pozwolenie pierwotne w 2007 r. i trzy pozwolenia zamienne). Skarżąca wskazała, iż konsekwencje inwestycji nie powinny naruszać jej własności. Skarżąca podniosła, iż jej dom jest niższy niż 15,5 m, ma wysokość ok.9 m i nie wytrzyma obciążenia powodowanego sąsiednią, nowo zrealizowaną inwestycją. Przed budową wyższego budynku nie było zagrożenia dla jej stropu, co wykazała wykonana ekspertyza autorstwa inż, N. S. i mgr inż. P. K. z 2013 r. Skarżąca podniosła, iż gdyby inwestycja została przeprowadzona zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, która ograniczała docelową wysokość projektowanego budynku dostosowaną do zabudowy istniejącej na sąsiedniej działce, problem by się nie pojawił. Zdaniem skarżącej dodatkowym czynnikiem wpływającym na stan jej nieruchomości jest fakt, iż prace budowlane były prowadzone niezgodnie ze sztuką budowlaną i projektem budowlanym. Przykładem jest tu prowadzenie prac rozbiórkowych z użyciem sprzętu mechanicznego działającego w sposób inwazyjny. Drgania i uderzenia, spowodowane metodą udarową zamiast prostymi narzędziami, znacząco wpłynęły na stan jej nieruchomości. Skarżąca wskazała, iż projekt budowlany - podstawowy z 2007r. nie zawierał ekspertyzy, która oceniłaby wpływ inwestycji na obiekty sąsiadujące i dawała wskazówki odnośnie bezpiecznej realizacji. Jak również nie zawierał opisu sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia i brak ten mógł wpłynąć na nieprawidłowe przeprowadzenie robót budowlanych, których skutki ponosi. Skarżąca podniosła, iż Starosta [...] w postanowieniu odmawiającym wznowienia postępowania w 2014 r. wskazał na brak podstaw opracowania tego dokumentu, a jednak pojawiła się w aktach sprawy w 2013 r. Skarżąca wyjaśniła, iż kolejną nieprawidłowością jest zapis kierownika budowy w dzienniku budowy dnia [...] stycznia 2015 r., iż dokonał kontroli plomb w pomieszczeniu L. . Kontrola ta nie została wówczas przeprowadzona. Nadto zwróciła uwagę, iż w projektach budowlanych brak jest analizy zacieniania oraz że Starosta [...] w odmowie wznowienia postępowania wskazał, iż pismo z dnia [...] lutego 2015 r., zostało przesłane do PINB w S., ale mimo to zakończył postępowanie. Ponadto skarżąca wskazała, że Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. Kontrola PINB w S. na działce inwestycyjnej w dniu [...] września 2012r. zakwestionowała szerokość budynku jako niezgodną z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie zatrzymano budowy i sytuacja ta nie znalazła odzwierciedlania w inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. skarżąca wskazała, że rozebrany budynek był parterowy z użytkowym poddaszem, a nowo wybudowany jest budynkiem dwupiętrowym. Ponadto skarżąca powtórzyła zarzuty skargi. Na rozprawie w dniu [...] marca 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, a precyzując żądanie skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik oświadczył, iż odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2010 r. została zaskarżona do WSA w Warszawie, skarga została oddalona, jednak jest jeszcze czas na złożenie skargi kasacyjnej. Jeżeli chodzi o decyzję o odmowie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, to ta decyzja jest także przedmiotem skargi złożonej do tut. sądu, jeszcze nie ma terminu rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przypisać należy regulacji zawartej w art. 36a Prawa budowlanego. Zgodnie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ów przepis ma zastosowanie w sytuacjach, w których na skutek różnych czynników - niekiedy niezależnych od inwestora - zaistnieje potrzeba wprowadzenia zmian w zakresie inwestycji budowlanej dotyczących zatwierdzonego projektu budowlanego tej inwestycji lub innych warunków pozwolenia na budowę, która ujawnia się zazwyczaj już na etapie wykonywania robót budowlanych. Celem omawianej regulacji jest przede wszystkim skrócenie i uproszczenie administracyjnej strony procesu inwestycyjno-budowlanego przez zwolnienie organu administracji architektoniczno-budowlanej od obowiązku przeprowadzenia w całości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę za każdym razem, gdy inwestor w sposób istotny zmodyfikuje zamierzenie inwestycyjne. Instytucja odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę jest również korzystna dla inwestora, który ma możliwość dokonania istotnych zmian planowanej inwestycji budowlanej bez konieczności uruchamiania kolejnego, wieloetapowego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, obejmującego wszystkie elementy określone w art. 32-35 (A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego. Wyd. 1, Warszawa 2012, s. 358). Katalog istotnych odstępstw został zawarty w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, przy czym zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego kwalifikacji zamierzonego odstąpienia dokonuje projektant. W ust. 5 ww. artykułu zaznaczono natomiast, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Z powyższego wynika, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę może dotyczyć tylko planowanych odstępstw, które zaliczone zostały do istotnych. Przepisy ustawy Prawo budowlane, a w szczególności art. 36a ust. 5 i art. 36a ust. 1 nie zawierają wyjaśnienia, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Niemniej jednak treść przepisu art. 36a ust. 5 może posłużyć do takiego wyjaśnienia, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro stwierdza się w nim, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy wskazanych w nim okoliczności. Tak więc odstępstwa dotyczące tychże okoliczności (ust. 5) wymagają niewątpliwie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż inne w myśl tego przepisu takiej decyzji nie wymagają. Można zatem stwierdzić za NSA (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2007 r., II OSK 1635/06, CBOSA), że art. 36a ust. 5 zawiera katalog istotnych odstępstw, pomimo że legislator posłużył się w tym przepisie techniką negatywnego ich zdefiniowania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010r. ([...]) Starosta [...] udzielił pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w m. W. przy ul. [...] na działce nr ewid. [...]. Dnia [...] września 2012r. PINB przeprowadził kontrolę na ww. nieruchomości. Z protokołu kontrolo nr [...] (k. 15 akt administracyjnych) wynika, że na działce prowadzona jest budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego o wym. 15,8 m x 11,75 m na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W protokole wskazano, iż szerokość obiektu jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym, w której szerokość określono na 12 m. Nie ulega wątpliwości, iż zmiana szerokości elewacji frontowej stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego. Jednakże w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż decyzją z dnia [...] marca 2013 r. ([...]) Starosta [...] zmienił własną decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2010r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku oraz budowę budynku mieszkalnego w zakresie szerokości elewacji frontowej dostosowując ją do prowadzonych prac. Ponadto decyzją z dnia [...] lutego 2016r. (AB.6740.856.2014) Starosta [...] zmienił ww. decyzję z dnia [...] maja 2010 r. w zakresie charakterystycznych parametrów budynku oraz zatwierdził projekt budowlany stanowiący integralną część decyzji zmieniającej. Wskazać również należy, że decyzją z dnia [...] września 2013r. ([...]) PINB udzielił A. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w części handlowo-usługowej (parter budynku - prawa strona - pom. 1.3 i 1.4) stanowiącej część inwestycji obejmującej rozbiórkę istniejącego budynku oraz budowę budynku mieszkalnego oraz iż decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. ([...]), PINB udzielił A. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w części obejmującej w parterze korytarz i lewą stronę budynku wraz z częścią usługową, piętra i poddasza w całości oraz klatki schodowej. Przed wydaniem ww. decyzji organ przeprowadził obowiązkowe kontrole w trakcie których stwierdził, iż obiekt wykonany został zgodnie z zatwierdzonym, a następnie zmienionym projektem budowlanym. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego. Brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11, z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 708/10. CBOSA). Ponadto analiza akt niniejszej sprawy, a przede wszystkim decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę jak również decyzji Wojewody Wielkopolskiego umarzającej postępowanie w zakresie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzi do wniosku, że na dzień wydawania decyzji inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a roboty budowlane zostały wykonanie zgodnie z tą decyzją. Z tych względów organ zasadnie na podstawie art. 105 Kpa umorzył postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania było istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ramach tego postępowania organ nie jest uprawniony do badania prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również prawidłowości wydania decyzji o warunkach zabudowy czy też zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Organ jest tymi decyzjami związany i dopóki nie zostaną one wyeliminowana z obrotu prawnego wiążą inspektora nadzoru budowlanego. Również poza zainteresowaniem organu w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego jest kwestia prawidłowości kontroli plomb w pomieszczeniu [...]. W ramach tego postępowania organ bada czy inwestycja jest realizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a nie czy projekt budowlany jest prawidłowy. Również zarzuty dotyczące prawidłowości postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, czy też barku rozpatrzenia zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie są przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Tym samym za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). W ocenie Sądu organ wydał decyzje po należytym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a jego ustalenia jak i ocena prawna znalazły odzwierciedlenie w należycie sporządzonym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.