IV SA/Po 991/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 23, dalej: K.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.290, dalej: P.b.) odstąpił od nałożenia na inwestora E. K. (dalej także: inwestor) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...], do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego przebudowy kondygnacji strychowej na lokale mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy [...] stwierdzono, że w lokalu mieszkalnym nr [...] w klatce schodowej nr [...] oprócz robót budowlanych objętych projektem zatwierdzonym decyzją nr [...] wykonano roboty polegające na przyłączeniu pomieszczenia gospodarczego do lokalu mieszkalnego nr [...]. Na adaptację tego pomieszczenia i przyłączenie do mieszkania nr [...] inwestorowi zezwoliło [...] Spółka z o.o. będące zarządcą budynku w imieniu właściciela budynku i działki - Miasta [...]. Pomieszczenie to miało być rekompensatą za brak wolnego pomieszczenia w piwnicy, które należałoby się inwestorowi. Ponadto E. K. zobowiązano do zamontowania pieca w pralni w piwnicy, co pozwoliłoby na urządzenie suszarni dla lokatorów klatki nr [...] - w terminie do [...].06.2002 r. W zamian za to inwestor miał nie wnosić o przyznanie piwnicy. Roboty budowlane polegające na adaptacji pomieszczenia strychowego na pomieszczenie gospodarcze zostały wykonane wg oświadczenia E. K. w czerwcu 2002 r. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej o sprawdzenie poprawności wykonania robót budowlanych przy przebudowie pomieszczeń strychowych w w/w budynku zostały przeprowadzone czynności kontrolne w dniu [...].07.2012 r. przez pracowników PINB [...]. Ustalono, że mieszkanie nr [...] jest powiększone o pomieszczenie gospodarcze nie objęte cytowaną wyżej decyzją pozwolenia na budowę, jednak nie stwierdzono w przebudowanym lokalu naruszenia przepisów techniczno-budowlanych mogących mieć wpływ na bezpieczeństwo jego użytkowania. W dniu [...].07.2013 r. E. K. inwestor przedłożył opinię techniczną dotyczącą w/w pomieszczenia technicznego, wykonaną przez P. O. posiadającego uprawnienia [...], w której autor stwierdza, że pomieszczenie gospodarcze "spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. z 2002 r., poz. 690" (dalej: Rozporządzenie z 2002 r.) Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał w dniu [...].01.2014 r. decyzję nr [...] odstępującą od nałożenia na inwestora - Pana E. K. - obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego [...] Wspólnota Mieszkaniowa [...] (dalej także: Wspólnota Mieszkaniowa, skarżąca) odwołała się od w/w decyzji PINB. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) w dniu [...].03.2014 r. wydał decyzję uchylającą decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. WWINB w w/w decyzji wskazał, że organ I instancji nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności m. in. kiedy została wykonana adaptacja pomieszczenia suszarni. PINB dokonał ustaleń w tym zakresie w aktach sprawy w protokóle z dnia [...].08.2013 r. w trakcie przesłuchania strony E. K.. E. K. oświadczył, że "roboty polegające na adaptacji suszarni na pomieszczenie gospodarcze zostały wykonane w czerwcu 2002 r". Potwierdza to zapis w protokóle z dnia [...].06.2002 r. z odbioru technicznego adaptacji części strychu na mieszkanie [...]. WWINB wskazał również, iż należy ustalić obecny sposób użytkowania spornego pomieszczenia oraz zakres robót jakie zostały wykonane przez E. K. przy adaptacji byłej suszarni - co pozwoli na prawidłową kwalifikację przedmiotu postępowania. Zdaniem WWINB w sprawie może okazać się konieczne przedłożenie oceny technicznej bądź ekspertyzy oceniającej w sposób wyczerpujący jakość wykonanych robót i stan techniczny tej części budynku powstały po adaptacji pomieszczenia suszarni, ze szczególnym uwzględnieniem nośności stropu. W związku z powyższym PINB w dniu [...].07.2014 r. wydał postanowienie nr [...] nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia opinii technicznej dotyczącej oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych oraz oceniającej obecny stan techniczny części mieszkania nr [...] w obrębie korytarza, byłej suszarni i pomieszczeń z oknem i wyłazem dachowym ze szczególnym uwzględnieniem nośności stropu. Opinia ta powinna zawierać inwentaryzację wykonanych robót budowlanych z wyróżnieniem graficznym stanu istniejącego przed przebudową, opis zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych oraz ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych ze szczególnym uwzględnieniem nośności stropu w aspekcie zgodności z obowiązującymi przepisami, normami i zasadami wiedzy technicznej. W przypadku konieczności wykonania dodatkowych robót budowlanych lub przeróbek odpowiednie rozwiązania konstrukcyjno- materiałowe w formie rysunkowej i opisowej. Ponadto w dniu [...].10.2014 r. do PINB wpłynął wniosek N. T. - właściciela mieszkania nr [...] - znajdującego się bezpośrednio pod adaptowanym mieszkaniem nr [...], o wydanie opinii przez PINB o stanie technicznym stropu. Wnioskodawca stwierdził że "adaptacja powierzchni strychowej na cele mieszkalne spowodowała pękanie sufitu w sypialni, nad którą usytuowana jest łazienka zaadoptowanego lokalu. Niepokojące jest również zwieszenie sufitu wskazujące na ponadnormatywne obciążenie stropu." W dniu [...].01.2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę w mieszkaniu nr [...] w obecności zamieszkującej tam matki właściciela mieszkania. W trakcie kontroli stwierdzono na suficie skurczowe rysy tynku o szer. ok. 1 mm. Ugięcia stropów nie stwierdzono. W pozostałych pomieszczeniach rys nie stwierdzono. Według oświadczenia, remont mieszkania wykonywany był w 2010 r. W ocenie PINB, jeżeli byłoby "ponadnormatywne obciążenie stropu" przez okres 5 lat, uszkodzenia w postaci pęknięć byłyby dużo większe. W dniu [...].10.2014 r. inwestor E. K. przedłożył opinię techniczną wymaganą postanowieniem nr [...] PINB wykonaną przez P. O. wykonującego wcześniejszą opinię techniczną. Autor opinii technicznej stwierdził że: "Dokonując adaptacji suszarni na pomieszczenie gospodarcze (...) inwestor zlikwidował drzwi wejściowe od strony korytarza. Ścianki działowe systemu szkieletowego z obustronną obudową z płyt gipsowo - kartonowych. Podłoga na istniejącym stropie bez dodatkowych obciążeń, zamontowano tylko panele podłogowe na istniejącej podłodze drewnianej. Strop spełnia wymogi odnośnie nośności i izolacji termicznej i akustycznej. Docieplenie połaci dachowej wełną mineralną gr 25 cm z sufitem podwieszonym z płyt GK na ruszcie metalowym (...) Wymieniono okno dachowe na uchylne FAKRO. Jakość wykonanych prac dobra, bez widocznych ugięć i spękań. Prace wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną." W punkcie 3. w/w opinii technicznej autor wskazuje na roboty budowlane konieczne do wykonania w celu zapewnienia dostępu na dach :"(...) wykonać wejście na strych poprzez wykucie otworu drzwiowego z korytarza ogólnodostępnego z montażem stalowej drabiny (...). Po wykonaniu tych prac zapewnione będzie dojście do kominów ponad dachem jak i na poziomie strychu nad mieszkaniami." W dniu [...].11.2014 r. z powyższą opinią techniczną zapoznała się Wspólnota Mieszkaniowa. Pismem z dnia [...].12.2014 r. (wpływ [...].12.2014r.) Wspólnota Mieszkaniowa po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdziła, że proponowana zmiana nie rozwiąże kwestii dojścia do dachu, ponieważ w tym miejscu znajduje się wykusz. Wspólnota zatem nie wyraziła zgody na wykonanie dalszych robót w proponowanym przez autora opinii technicznej zakresie w celu wykonania niezależnego dojścia do wyłazu dachowego. Organ stwierdził, że wyjście na dach fizycznie nadal istnieje, tj. w trakcie robót budowlanych inwestor nie zlikwidował wyłazu dachowego. Natomiast możliwość dostępu do wyłazu przez Wspólnotę Mieszkaniową, może zostać uzgodnione pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową a właścicielem lokalu na drodze cywilnej. Opisane wyżej roboty budowlane wykonano w istniejącym budynku w taki sposób, że nie zmieniono jego charakterystycznych parametrów (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji). Zgodnie z art. 7a P.b. takiego rodzaju roboty budowlane należy zakwalifikować do robót o charakterze przebudowy. Art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenia takiego wymagają również roboty budowlane o charakterze przebudowy, które nie są wymienione w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zawartym w art. 29 ust. 2 P. b. Wykonanie robót budowlanych, w tym robót budowlanych o charakterze przebudowy, bez wymaganego pozwolenia wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. W takim stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego stosuje procedurę określoną w art. 50 i 51, która przewiduje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem albo, w przypadku gdy nie jest to możliwe, nakaz doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Ponieważ roboty budowlane związane z przebudową lokalu mieszkalnego zostały już zakończone zastosowanie ma również przepis art. 51 ust. 7 P.b. stanowiący, że w przypadku robót zakończonych przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio. PINB ustosunkowując się do zarzutu Wspólnoty Mieszkaniowej nieuwzględnienia przez organ orzekający, że inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, za wskazaniem WWINB, stwierdził, że (zgodnie z uzasadnieniem decyzji WWINB) przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto w chwili adaptacji pomieszczeń strychowych na cele mieszkalne przez E. K. Miasto [...] było właścicielem budynku i ono podpisało umowę z inwestorem na przebudowę strychu na lokal mieszkalny i przyłączenie pomieszczenia gospodarczego do mieszkania nr [...], a zatem wydało zgodę jako właściciel. PINB zważył, że z zebranego materiału dowodowego, to jest protokołu z kontroli oraz oceny wykonanych robót, wynika, iż przebudowa została przeprowadzona zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, a przebudowany lokal spełnia wymagania dla lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych. Tym samym nie zaszła konieczność wydania przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych. Wobec powyższego w dniu [...].04.2015 r. PINB wydał decyzję nr [...] sygn. [...] odstępującą od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego Od tej decyzji odwołała się do WWINB Wspólnota Mieszkaniowa. W związku z powyższym organ II instancji zlecił w dniu [...].06.2015 r. przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez dołączenie do akt sprawy dokumentacji budowlanej (projekt budowlany) związanej z decyzją nr [...] pozwolenia na budowę z dnia [...].10.2000 r. sygn. [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę - adaptację poddasza na mieszkanie oraz dokumentacji budowlanej związanej ze złożonym poprzez inwestora zawiadomieniem o zakończeniu budowy realizowanej w oparciu o w/w pozwolenie na budowę. W związku z powyższym w dniu [...].07.2015 r. PINB po raz kolejny wystąpił do Prezydenta Miasta [...] przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] o wypożyczenie wnioskowanych dokumentów. PINB przekazał do WWINB w dniu [...].08.2015 r. otrzymane od Prezydenta [...] dokumenty dotyczące tego budynku, lecz wśród przekazanych dokumentów nie było dokumentów związanych z decyzją nr [...] pozwolenia na budowę z dnia [...].10.2000 r. [...]). Po otrzymaniu w/w dokumentów WWINB wydał w dniu [...].11.2015 r. decyzję sygn. [...] uchylającą w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu w/w decyzji organ II instancji zobowiązał organ I instancji do ustalenia czy Prezydent Miasta [...] - [...] prowadził sprawę pod wskazanym numerem i ustalić przyczynę braku powyższych akt. Organ I instancji ponownie w dniu [...].02.2016 r. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o wymagane dokumenty związane z decyzją nr [...] pozwolenia na budowę z dnia [...].10.2000 r., [...] i dokumentację budowlaną związaną ze złożonym przez inwestora zawiadomieniem o zakończeniu budowy realizowanej w oparciu o w/w pozwolenie na budowę. Wydział [...] udzielił odpowiedzi iż dysponuje jedynie oryginałem decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].10.2000 r., [...], której potwierdzoną kopię przekazuje oraz że w archiwum zakładowym nie znaleziono akt dotyczących zakończenia budowy z dnia [...].04.2002 r. Wcześniej przekazane akta stanowią komplet dokumentacji. Ponadto PINB wystąpił w dniu [...] marca 2016 r. do [...] jako jednostki zarządzającej lokalami należącymi do Miasta [...] o udostępnienie wszystkich posiadanych dokumentów w sprawie przebudowy pomieszczeń strychowych na lokal mieszkalny dotyczących w/w procesu inwestycyjnego, [...] W związku z powyższym Zarząd Komunalnych Zasobów Lokalowych - ponieważ w swoich zasobach dokumentacyjnych nie posiadał wymienionych dokumentów - wystąpił w dniu [...].03.2016 r. do [...] - aktualnego administratora obiektu. W dniu 1.04 2016 r. [...] przekazała uzyskane dokumenty : - kopię zaświadczenia z dnia [...].04.2002 r. o zakończeniu budowy adaptowanego poddasza na mieszkanie [...], - kopię notatki z dnia [...].07.2001 r." z wizji strychu adaptowanego na mieszkanie" - umowę z dnia [...].11.2000 r. o udostępnienie pomieszczeń do adaptacji spisaną pomiędzy inwestorem E. K. i [...] ówczesnym zarządcą i administratorem lokali należących do Miasta [...], - kopię decyzji pozwolenia nr [...] z dnia [...].11.2000 r., sygn. [...] na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w mieszkaniu na strychu przy ul. [...] w [...], - kopię decyzji nr [...] pozwolenia na budowę z dnia [...].10.2000 r., [...] dotyczącą przebudowy kondygnacji strychowej na lokale mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] nr [...], zapewnienie o zawarciu najmu dotyczące w/w lokalu po wykonaniu prac adaptacyjnych z dnia [...].08.1999 r. W dniu [...].03.2016 r. zobowiązany przez [...], który przejął obowiązki po [...] wg oświadczenia przekazał wszystkie posiadane dokumenty: - kopię decyzji nr [...] pozwolenia na budowę z dnia [...].10.2000 r., [...], - kopię decyzji pozwolenia nr [...] z dnia [...].11.2000 r., sygn. [...], - kopię umowy o udostępnienie pomieszczeń do adaptacji pomiędzy inwestorem [...]wczesnym zarządcą i administratorem lokali należących do Miasta [...], - rzut pomieszczenia strychowego przed adaptacją, - operat z inwentaryzacji przedmiotowego lokalu mieszkalnego wykonany przez mgr inż W. W. na zlecenie [...] wykonany w listopadzie 2014 r. (brak rzutu zaadoptowanego lokalu nr [...]), inwentaryzację budynku komunalnego [...]. W decyzji z dnia [...].11.2015 r. WWINB zobowiązał do wyjaśnienia różnicy w wielkości powierzchni użytkowej spornego pomieszczenia gospodarczego. Większa powierzchnia - 11,50 m2 została zmierzona na wysokości podłogi. Natomiast powierzchnia 8,80 m2 została zmierzona w celu określenia rzeczywistej powierzchni użytkowej uwzględniając skosy dachu. PINB stwierdził zatem, iż wypełnił zalecenie WWINB dotyczące wyjaśnienia braku dokumentacji projektowej związanej z decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].10. 2000 r. i podjął próby pozyskania jej w inny sposób - od właściciela obiektu [...]. PINB zważył, że zgodę na adaptację i przyłączenie pomieszczenia gospodarczego do lokalu nr [...] wydał ówczesny właściciel budynku. Ponadto roboty budowlane były wykonane po zakończeniu robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę (w 2002 r.), zatem nie stanowiły odstępstwa od projektu zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].10.2000 r., lecz odrębną inwestycję polegającą na przebudowie poprzez przyłączenie pomieszczenia gospodarczego do lokalu mieszkalnego nr [...]. Prawidłowość wykonanych robót została potwierdzona opinią techniczną. W dniu [...] kwietnia 2016 r. zawiadomiono strony zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranymi aktami sprawy. W dniu [...].05.2016 r. do PINB zgłosił się umówiony telefonicznie E. K. i zapoznał się z aktami sprawy. Wspólnota Mieszkaniowa nie skorzystała z prawa zapoznania się z aktami sprawy. Od powyższej decyzji PINB odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa z powodu mało wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą oraz z powodu niebrania pod uwagę argumentów Wspólnoty i oparciu decyzji na wadliwych założeniach. Wspólnota wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. i poinformowała, że oczekuje, iż ostatecznie PINB wyda decyzję o przywróceniu suszarni lokatorom - i powrocie do stanu poprzedniego. Po rozpatrzeniu odwołania WWINB decyzją z dnia [...] września 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji [...] [...] Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) "do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte przez organ I instancji dnia 5 grudnia 2012 r. - przed wejściem w życie w/w ustawy. Mając na uwadze treść w/w przepisu należy zastosować przepisy obowiązujące w momencie wszczęcia postępowania. Artykuł 3 pkt 7a P.b. (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), stanowi, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, ak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Mając na uwadze powyższą definicję roboty wykonane przez inwestora w przedmiotowej sprawie należy uznać za przebudowę. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji po pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast artykuł 29 w/w ustawy zawiera zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie robót budowlanych polegających na wykuciu otworu drzwiowego w ścianie nośnej (czyli przebudowy) nie zostało zawarte w tym katalogu. W związku z powyższym podlega ono ogólnej zasadzie, czyli wymagania uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którego w przedmiotowej sprawie inwestor nie posiada. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 pkt 1) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Roboty budowlane wykonane w niniejszej sprawie zostały już wykonane, zatem na organie I instancji nie ciążył obowiązek ich wstrzymania. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 1) i 2) tejże ustawy organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z kolei art. 51 ust. 1 pkt 3) określa postępowanie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. WWINB zwrócił uwagę, że w aktach PINB znajduje się opinia techniczna sporządzona przez [...] we wrześniu 2014 r. potwierdzająca, że przedmiotowe roboty zostały wykonane prawidłowo. W toku ponownie prowadzonego postępowania (tj. po wydaniu decyzji WWINB z dnia [...] listopada 2015 r.) PINB podjął czynności w celu pozyskania dokumentów dotyczących przedmiotowego obiektu, które powinny być w posiadaniu [...]. W toku prowadzonego postępowania organ powiatowy podjął działania w celu pozyskania wszystkich dokumentów dotyczących nieruchomości [...], jednakże część z nich jest nieosiągalna. Po dokonaniu analizy powyższych ustaleń, mając na uwadze oświadczenie inwestora złożone do protokołu sporządzonego przez PINB oraz treść art. 7 k.p.a. należy uznać, że przedmiotowe roboty wykonane zostały przez Pana E. K. w czerwcu 2002 r. Dodatkowo, odnosząc się do kwestii prawa do dysponowania nieruchomością, WWINB zauważył, że roboty zostały wykonane w czasie, w którym właścicielem budynku przy [...] było Miasto [...], natomiast zarząd w imieniu Miasta sprawował [...]. Niewątpliwie E. K. posiadał prawo do dysponowania lokalem nr [...] w celu przeprowadzenia adaptacji poddasza na mieszkanie, a ponadto [...] zaakceptował stan w jakim znajdowało się przedmiotowe mieszkanie w 2002 r. - po wykonaniu robót objętych pozwoleniem na budowę oraz po przyłączeniu dodatkowego pomieszczenia pierwotnie przeznaczonego na suszarnię (co potwierdzają protokół odbioru technicznego z dnia [...] czerwca 2002 r. sporządzony przez pracownika [...] oraz inwentaryzacja sporządzona przez [...] sp. z o.o. na zlecenie kolejnego zarządcy budynku). Mając na uwadze zakres działań wyjaśniających podjętych przez PINB oraz fakt, że od wykonania przedmiotowych robót upłynął już znaczny okres czasu, część dokumentów jest już nieosiągalna, w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty WWINB uznał wyjaśnienia inwestora złożone w toku prowadzonego postępowania za wiarygodne oraz uznał, że roboty rzeczywiście zostały wykonane w 2002 r. (po wykonaniu robót objętych pozwoleniem na budowę) za zgodą zarządcy nieruchomości na wykonanie adaptacji dodatkowego pomieszczenia. Ponadto taki stan był akceptowany także przez [...] (jak wynika z decyzji PINB przejął on obowiązki po [...]. Zawarte w odwołaniu zarzuty, iż roboty zostały wykonane w 2008 r. oraz bez prawa do dysponowania nieruchomością należy więc uznać za bezzasadne. Jeśli natomiast mowa o różnicach w powierzchni poszczególnych pomieszczeń znajdujących się w lokalu nr [...] przy ul. [...], to należy zauważyć, iż PINB słusznie wskazał, że wynikają one z różnych metod obliczania powierzchni przez kolejne podmioty wykonujące pomiary (tj. mierzenie na wysokości podłogi lub z uwzględnieniem skosów dachu). W związku z powyższymi ustaleniami WWINB uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność nałożenia na E. K. obowiązku wykonania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych przypadkach (tj. gdy nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 prawa budowlanego) jest niejednolite. Część sądów przyjęła koncepcję, zgodnie z którą "gdy organ (...) uzna, iż nie zachodzi potrzeba nakładania na inwestorów obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1, 2 prawa budowlanego (...) może (...) odstąpić od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1,2 - orzekając w ten sposób co do istoty sprawy" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006r. sygn. II OSK 1344/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. II SA/Po 162/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie natomiast z drugą koncepcją "gdyby organ nadzoru budowlanego uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien po prostu umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 prawa budowlanego nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005r. sygn. VII SA/Wa 194/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 września 2009r. sygn. II SA/GL 260/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W opinii WWINB organ powiatowy prawidłowo zakończył prowadzone postępowanie naprawcze, wydając rozstrzygnięcie merytoryczne, które pozwala na ocenę zgodności z prawem samowolnie wykonanych robót. Skargę na decyzję WWINB z dnia [...] września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa. W skardze podniesiono, że z wniosku właścicieli nieruchomości z 2009 r. toczy się sprawa dotycząca sprawdzenia prawidłowości adaptacji poddaszy w budynku i PINB dotąd tego postępowania nie zakończył, zaś skarżąca oczekuje wydania jednej decyzji dotyczącej prawidłowości adaptacji poddasza w budynku. Także zaskarżonej decyzji zarzucono, że w postępowaniu ją poprzedzającym nie badano prawidłowości adaptacji strychu na lokal [...], a jedynie prawidłowość dołączenia do lokalu suszarni i to tylko pod względem techniczno-budowlanym. W ocenie skarżącej opinia techniczna P. O. nie odpowiada na pytanie jaki jest stan techniczny stropu nad II kondygnacja mieszkalną. Wspólnota Mieszkaniowa podkreśliła także, że suszarnia nie została włączona do lokalu nr [...] za zgodą [...] ([...] nigdy tego nie potwierdził, a przedstawiciel [...] sp. z o. o. w załączniku do protokołu z [...] czerwca 2002 r. bezpodstawnie zadysponował mieniem Miasta, bo wśród zadań administratora, jakim był [...] sp. z o. o. nie ma dysponowania mieniem). Także lokatorzy nigdy nie zgodzili się na pozbawienie ich suszarni włączonej przez inwestora do jego lokalu. Skarżąca podniosła także, że Urząd Miasta [...], [...] posiadał akta archiwalne dotyczące sprawy, gdyż w oparciu o nie wystawił Wspólnocie Mieszkaniowej zaświadczenie w kwietniu 2014 r. W skardze Wspólnota zakwestionowała także ustalenia organów, że adaptacja suszarni na część lokalu inwestora stanowiło inwestycję odrębną od robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...].10.2000 r. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania E. K. w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2016 r. także wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że w skardze występują liczne przekłamania i przeinaczenia zapisów zawartych w jej załącznikach. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. inwestor wniósł o odrzucenie skargi podnosząc wątpliwości co do prawidłowości wyboru składu obecnego zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odstąpieniu przez PINB od nałożenia na inwestora obowiązku dokonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżącej organy obu instancji błędnie przyjęły, że nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd nie podziela w tej materii stanowiska Wspólnoty Mieszkaniowej. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz dokonały jego prawidłowej subsumpcji w wydanych decyzjach. Wskazać należy jedynie, że w decyzji WWINB omyłkowo wskazano datę decyzji organu I instancji jako [...] czerwca 2016 r. zamiast [...] czerwca 2016 r. Numer decyzji PINB oraz numer sprawy wskazane zostały prawidłowo, także treść zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości, że ocenie podlegała decyzja PINB z [...] czerwca 2016 r., zatem omyłka ta winna zostać przez organ sprostowana w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Odnośnie podnoszonej w skardze kwestii zakresu postępowania organów nadzoru budowlanego Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w postępowaniu wszczętym dnia [...] września 2013 r. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z tegoż dnia PINB określił przedmiot postępowania wskazując, że zostało ono wszczęte w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie części strychu na pomieszczenie gospodarcze w budynku [...] Tak zakreślony przedmiot postępowania nie uprawniał organów do badania i oceniania w niniejszej sprawie innych kwestii wykraczających poza przebudowę części strychu na pomieszczenie gospodarcze, w szczególności kwestii legalności adaptacji poddasza na lokal mieszkalny, czy też kwestii stanu technicznego całego budynku [...]. Nie oznacza to rzecz jasna, że kwestia te w ogóle nie podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego, niezawarcie rozstrzygnięć w tej materii w zaskarżonej decyzji nie może jednak być podnoszone jako skuteczny zarzut co do jej prawidłowości. W ocenie Sądu, wydając decyzje dnia [...] czerwca 2016 r. (PINB) i dnia [...] września 2016 r. (WWINB), organy prawidłowo zakończyły wszczęte dnia [...] września 2013 r. postępowanie – tak co do jego zakresu, jak i kierunku merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut Wspólnoty Mieszkaniowej, jakoby organy niezasadnie przyjęły, że inwestor wykazał, iż posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy przyjąć, że stanowisko organów w tej materii jest zasadne. Sąd podziela pogląd nadzoru budowlanego, że kluczowym dokumentem jest tu załącznik do protokołu odbioru technicznego z dnia [...] czerwca 2002 r. Dokument ten nie zawiera wprawdzie expressis verbis takiego zapisu, jednak zastosowanie zasad wykładni oświadczeń woli (art. 65 kc) prowadzić musi do wniosku o prawidłowości stanowiska zajętego w decyzjach organów obu instancji. Oświadczenia woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostały złożone, a w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Treść porozumienia z [...] czerwca 2002 r. obejmuje z jednej strony zobowiązanie inwestora do zaadaptowania pomieszczenia piwnicznego na suszarnię dla lokatorów, a z drugiej zobowiązanie do udostępnienia [...] dla dokonania pomiarów "pomieszczenia gospodarczego, które przylega do zaadaptowanego mieszkania i miało być suszarnią dla lokatorów klatki nr [...]". Następnie następuje oświadczenie inwestora, że nie będzie wnosił o przyznanie piwnicy. Ustalenia te podpisane są przez E. K. i [...] [...] spółka z o. o. Organy podzieliły pogląd inwestora, że w wykonaniu powyższego porozumienia była suszarnia lokatorów klatki nr [...] przylegająca do jego mieszkania przekazana mu została jako pomieszczenie gospodarcze. Taki wniosek pozostaje – w ocenie Sądu – w zgodzie z brzmieniem ustaleń z dnia [...] czerwca 2002 r. W szczególności niezrozumiałe byłoby podjęcie się przez inwestora przystosowania pomieszczenia piwnicznego do wykorzystywania go jako suszarnia dla lokatorów i jednocześnie rezygnacja z ubiegania się o przyznanie piwnicy, gdyby pomieszczenie gospodarcze przylegające do jego mieszkania nie miałoby być na skutek tego porozumienia przez niego wykorzystywane (i w tym właśnie celu udostępnione [...] do wykonania pomiarów). Podkreślić należy, że tak rozumie treść umowy z dnia [...] czerwca 2002 r. nie tylko inwestor. W piśmie [...] do Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2011 r. (dołączonym przez skarżącą do skargi jako załącznik nr [...]) wskazano, że "W dniu [...].06.2002 r. [...] wyraziło zgodę na dołączenie suszarni do lokalu nr [...] z przeznaczeniem na pomieszczenie gospodarcze. Z udostępnionych informacji wynika, że zagospodarowanie pomieszczenia suszarni na strychu jako pomieszczenia gospodarczego dla lokalu nr [...] nastąpiło w zamian za dostosowanie pralni w piwnicy i urządzenia tam suszarni." Nie można też uznać zasadności zarzutu, że osoba podpisująca w imieniu [...] ustalenia z [...] czerwca 2002 r. działała bez umocowania. W powoływanym przez skarżącą porozumieniu z dnia [...] grudnia 1999 r. pomiędzy Miastem [...] i [...] Spółka z o. o. określono, że do zadań Administratora (tj. [...] należy prowadzenie całokształtu spraw związanych z prawidłową eksploatacja obiektów, zaś następnie poszczególne kategorie spraw wymienione są niewyczerpująco ("w szczególności"). Sąd zauważa, że w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego kwestia legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być pomijana. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11, (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 ust. 7 P.b., według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogą być uznane za godne z prawem w sytuacji gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50 - 51 P.b. wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, organu nadzoru budowlanego z tego obowiązku się wywiązały. Ich ustalenia są należycie umotywowane i znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego materiale dowodowym. Do obowiązków organów nadzoru budowlanego w kontekście badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można włączać rozstrzygania kwestii spornych w sytuacji, gdy osoba trzecia podnosi zarzuty odnośnie treści umowy wbrew jej zgodnej interpretacji przez obie jej strony, która to interpretacja nie nasuwa istotnych wątpliwości organów. Organy nadzoru budowlanego nie są właściwe dla rozstrzygania sporów co do tego kto jest osobą uprawnioną do władania rzeczą. Także badanie okoliczności czy lokatorzy klatki nr [...] wyrazili zgodę na pozbawienie ich suszarni na strychu (co zdaniem skarżącej nie miało miejsca) nie leży w gestii nadzoru budowlanego. Nie znajduje uzasadnienia z zawartym w aktach administracyjnych materiale dowodowym także zarzut Wspólnoty Mieszkaniowej posiadania akt archiwalnych przez Urząd Miasta [...] (wywodzony z faktu wystawienia w oparciu o nie zaświadczenia z kwietnia 2014 r. – załącznik nr [...] do skargi). W istocie w zaświadczeniu tym wskazano jedynie nazwisko inwestora oraz znak sprawy: [...] wraz z informacją, że pozwolenie na budowę (adaptacja poddasza na mieszkanie) na skutek wniosku inwestora wydane zostało [...]. Wszystkie te informacje wynikają z samej decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę. Brak zatem uzasadnienia dla twierdzenia, że z faktu wydania zaświadczenia w kwietniu 2014 r. wynika posiadanie innych dokumentów, niż te które znajdują się w aktach sprawy. Sąd nie znajduje podstaw dla uznania zasadności zarzutów co do prawidłowości ustaleń organów odnośnie kwestii techniczno-budowlanych. W wykonaniu zobowiązania inwestor przedłożył opinię techniczną sporządzoną przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane i legitymującą się zaświadczeniem potwierdzającym przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego. Konkluzja opinii wskazuje na dobra jakość wykonanych prac i wykonanie ich zgodnie ze sztuka budowlaną. Opinia ta została zaaprobowana przez organy orzekające w sprawie, a zwrócić należy uwagę, że są one wyspecjalizowane w sprawach techniczno – budowlanych. Odnośnie jej wniosków nie zostały podniesione tego rodzaju zarzuty, które nasunąć by mogły wątpliwość co do prawidłowości uznania jej za miarodajną przez nadzór budowlany. W szczególności takich wątpliwości nie rodzą wątpliwości skarżącej co do stanu technicznego stropu na II kondygnacją mieszkalną budynku. W opinii zawarto expressis verbis stwierdzenie spełniania wymogów przez strop odnośnie nośności, izolacji termicznej i akustycznej, a także o braku ugięć i spękań. Oceniając kwestię prawidłowości wykonania robót budowlanych PINB oparł się także na wynikach własnej kontroli, której wnioski uznał za zbieżne z opinią techniczną złożoną przez inwestora. Wyniki tej kontroli wskazują też, że inwestor w trakcie robót budowlanych nie zlikwidował wyłazu dachowego i wyjście na dach fizycznie nadal istnieje. Kwestia możliwości dostępu do niego może zaś zostać uregulowana między Wspólnotą Mieszkaniową a inwestorem na drodze cywilnej. Nie znajdują także dostatecznego oparcia zarzuty Wspólnoty Mieszkaniowej co do potraktowania przez organy przebudowy części strychu na pomieszczenie gospodarcze jako inwestycji odrębnej od adaptacji poddasza na mieszkanie. Organy przedstawiły w tej kwestii swój wywód i znajduje on akceptację Sądu. Zauważyć tu należy, że ze względu na upływ czasu i niekompletność dokumentacji ustalenie stanu faktycznego w istocie napotyka na pewne trudności. Podnoszone przez skarżącą wątpliwości nie są jednak wystarczające dla zakwestionowania stanowiska organów. W szczególności nie można z treści załącznika do protokołu odbioru technicznego z dnia [...] czerwca 2002 r. wywieść wniosku, że suszarnię dołączono do mieszkania już przed tą datą. W ocenie skarżącej świadczy o tym zawarta w treści załącznika informacja o niezgodności powierzchni mieszkania i ilości izb ze stanem faktycznym. Informacja taka rzeczywiście widnieje we wspomnianym dokumencie, lecz po pierwsze nie sposób ustalić na czym owa niezgodności powierzchni polegała (a tym samym wyciągnąć z niej kategorycznych wniosków), po drugie zaś – w skardze zniekształcono wymowę tego zapisu: jest bowiem mowa o niezgodności "powierzchni mieszkania oraz izb" nie o niezgodności "powierzchni mieszkania oraz ilości izb". Nie zostały zatem skutecznie zakwestionowane wywody organów co do tego, iż przyczyną rozbieżnych danych odnośnie powierzchni pomieszczenia są różne metody pomiaru. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zarzuty zawarte w skardze są jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami, iż nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i nie mogą skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji. Zwrócić należy także uwagę, że w analizowanym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie mógł ziścić się cel oczekiwany przez Wspólnotę Mieszkaniową, a wyrażony wprost w ostatnim zdaniu odwołania od decyzji PINB: przywrócenie suszarni lokatorom i przywrócenie stanu poprzedniego. Tak sformułowane żądanie wskazuje, że drogą jego realizacji winno być raczej postępowanie cywilne, nie zaś postępowanie przed organami nadzoru budowlanego – do ich obowiązków należy bowiem nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, nie zaś rozstrzyganie kwestii w czyim władaniu powinno znajdować się pomieszczenie. W tym stanie rzeczy z przyczyn opisanych wyżej Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Marginalnie zauważyć należy, że zarzuty uczestnika postępowania E. K. odnośnie prawidłowości powołania zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej nie mogły w niniejszej sprawie odnieść skutku ze względu na brak w tej materii rozstrzygnięć właściwych organów.