IV SA/Po 991/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a.") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej "PINB") z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w zakresie terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekł "wykonanie nakazanych obowiązków należy zakończyć w terminie do dnia [...].10.2017 r.", w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WINB wyjaśnił, że w dniu [...] października 2016 r. PINB przeprowadził kontrolę stanu technicznego mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym, umiejscowionym w T. przy ul. [...], na terenie działki nr [...]. Ustalono, iż przedmiotowe mieszkanie znajduje się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nad hala garażową. W przedmiotowym budynku został powołany zarząd w postaci Wspólnoty Mieszkaniowej A, a administratorem budynku jest firma "[...]. W ww. mieszkaniu, w pokoju w narożniku widoczne były ślady po zawilgoceniu, wówczas suche. Zawilgocenie występowało na ścianie zewnętrznej południowo - zachodniej i miało miejsce wielokrotnie w okresie intensywnych opadów. Nie stwierdzono ubytków w elewacji zewnętrznej. Dalej WINB wyjaśnił, że pismem z dnia [...] października 2016 r., PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zgodności wykonania balkonu, przynależnego do mieszkania [...] w budynku wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w T. z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w T. . W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny został wybudowany na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w T. , ul. [...], działka nr [...]. Nadto w aktach sprawy znajduje się decyzja pozwolenia na użytkowanie wydana przez PINB dla powiatu poznańskiego w dniu [...].07.2010r., znak: [...] W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2017 r. ustalono na podstawie wykonanej odkrywki, iż brak jest izolacji (brak wywinięcia izolacji przy ścianie). WINB wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] PINB nakazał w terminie do dnia [...] maja 2017 r. zarządcy - Wspólnocie Mieszkaniowej [...] wykonać przy balkonie, przynależnym do mieszkania [...], zlokalizowanym w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w T. roboty budowlane polegające na: 1. Usunięciu wszystkich warstw ułożonych nad płytą konstrukcyjną balkonu oraz część izolacji zewnętrznej ściany w osiach [...] pasem wysokości [...] nad płytą konstrukcyjną balkonu; 2. Na płycie konstrukcyjnej balkonu wykonać wylewkę ze spadkiem 1% w kierunku krawędzi balkonu (na zewnątrz budynku) [...]; 3. Wykonać gruntowanie izolację bitumiczną np. sporadere z wywinięciem na ścianę; 4. Wykonać welon szklany; 5. Wykonać hydroizolację folią ogień [...]; 6. Wykonać warstwę rozdzielającą np. polisester [...]; 7. Wykonać izolację termiczną [...] np. styropianem ekstrudowanym lub pianką poliuretanową; 8. Wykonać obróbkę blacharską wokół tarasu np. listwy aluminimum - soprotect; 9. Wykonać legary drewniane [...] np. system deck-dry; 10. Wykonać deski drewniane [...]cm; 11. Uzupełnić brakującą izolację oraz tynk w miejscu wykonania pkt 1. Wszystkie ww. roboty winny być wykonane zgodnie z projektem budowlany, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...].08.2008r., znak: [...], wydanym przez Starostę P. . Dalej WINB wskazał, że w złożonym odwołaniu Wspólnota Mieszkaniowa zakwestionowała termin wykonania obowiązków. Następnie WINB wskazał, że w toku kontroli w mieszkaniu nr [...], iż w pokoju mieszkania w narożniku od wewnątrz widoczne są ślady po zawilgoceniu. Występowało ono na ścianie zewnętrznej południowo - zachodniej i miało miejsce wielokrotnie w okresie intensywnych opadów i zawiewania. Nie stwierdzono ubytków, ani spękań na elewacji zewnętrznej. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w opinii z lutego 2017r., sporządzonej przez inż. J. F., w której jako przyczynę zawilgocenia wskazano nieszczelność opierzenia balkonu, uszczelnienie i wypełnienie ubytku w elewacji koło balkonu w mieszkaniu [...] Brakujący odcinek opierzenia został w toku postępowania założony, wyprofilowano także spadek od ściany budynku. Po kolejnej zgłoszonej szkodzie w marcu 2016r. Wspólnota Mieszkaniowa zleciła wykonanie kolejnej opinii, celem ustalenia przyczyn zalania w mieszkaniu [...], wówczas zostały wykonane pomiary wilgotności. Opinia ta została sporządzona w kwietniu 2016r. przez biegłego sądowego - inspektora inż. S. K., który wskazał trzy potencjalne przyczyny powstania szkody: delikatne spękania na elewacji budynku, uszkodzone opierzenie na balkonie mieszkania [...] należącego do A. O., brak szczelnego łączenia obróbek blacharskich mieszkania [...] oraz wyprowadzenie kotew mocujących balustrady ze ścian przez obróbki bez zabezpieczenia przeciwwodnego w mieszkaniu [...], należącego do B. K.. Wszystkie powyższe usterki zostały usunięte do czerwca 2016r. Prace w zakresie uszkodzenia elewacji oraz balkonu mieszkania [...] oraz usterek dotyczących balkonu w mieszkaniu nr [...] zostały wykonane. Kolejna szkoda w zakresie ściany zachodniej została zgłoszona przez D. J. dnia [...].07.2016r., w jej wyniku Wspólnota Mieszkaniowa dnia [...] października 2016 r. przeprowadziła wizję lokalną, należącego do mieszkania AM-5 balkonu, wykonała odkrywki płytek i części elewacji. Wykazało to niewielką nieszczelność płytek, co zostało naprawione. W ocenie WINB PINB słusznie uznał, że stwierdzone uchybienia powstały w trakcie procesu budowlanego, stad zasadnym stało się w sprawie zastosowanie trybu art. 50-51 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2016 r. poz. 290; zwanej dalej "p.b."). Dalej WINB stwierdził, że stroną postępowania w niniejszej sprawie powinna być wspólnota mieszkaniowa (ogół właścicieli lokali) reprezentowana przez zarząd lub zarządcę, gdyż niniejsza sprawa dotyczy elementów wspólnych budynków, związanych z konstrukcja budynku wielorodzinnego. Zgodnie z art. 3 ust. 2 z dnia 24 czerwca 1994 r. ustawy o własności lokali (Dz.U.z 2015 r. poz. 1892 j.t.. zwanej dalej "u.w.l.) nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Ustawa nie precyzuje jednak, co należy pod tym pojęciem rozumieć, dlatego też należy uznać, że przestrzeń wewnętrzna wprawdzie służy do użytku wyłącznie właścicielowi tego lokalu, który ma do niej dostęp, jednak nie oznacza to, że elementy "wyodrębniające" tak rozumiana przestrzeń, więc podłoga, ściany czy balustrady, również stanowią część lokalu. Elementy architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączone z bryłą budynku i na ogół potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu należy uznać za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, zatem - na podstawie art. 3 ust. 2 u.w.l. powinny być kwalifikowane, jako stanowiące nieruchomość wspólną. Balkony stanowią część elewacji zewnętrznej, która jest częścią nieruchomości wspólnej. Elewacja zaś to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku ze wszystkimi znajdującymi się tam elementami. Obowiązki powinny być wiec nałożone na Wspólnotę Mieszkaniową. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła o uchylenie decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucając zaskarżonej decyzji niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 50-66, w tym przede wszystkim przepisu art. 61 p.b. oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów, w tym przede wszystkim art. 3, 6, 17, 18-22 u.w.l.. W uzasadnieniu skargi wskazano, że adresatami decyzji wydanej w trybie art. 66, mogą być w pierwszej kolejności właściciel (użytkownik wieczysty), a następnie "zarządca" nieruchomości. Wspólnota Mieszkaniowa nie jest ani właścicielem, ani współwłaścicielem, a tym bardziej zarządcą nieruchomości. Właścicielami poszczególnych wyodrębnionych lokali są wyłącznie ich właściciele, a współwłaścicielami gruntu i części wspólnych budynku są - w częściach ułamkowych - także właściciele poszczególnych lokali. Co do zasady, wspólnota mieszkaniowa nie posiada zarządcy, za wyjątkiem sytuacji wskazanej przepisami art. 18 u.w.l., tj. powierzenia zarządu w określonym trybie profesjonalnemu "zewnętrznemu" zarządcy. Zarządcą w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego nie jest i nie może być zarząd wspólnoty składający się z wybranych osób fizycznych, najczęściej spośród właścicieli lokali. W konsekwencji adresatem zaskarżonej decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych nie może być Wspólnota Mieszkaniowa albowiem nie jest ani współwłaścicielem ani zarządcą budynku. Balkon służący wyłącznie właścicielowi lokalu jest tzw. przynależnością do tego lokalu, koszty jego utrzymania, w tym niezbędnych remontów i napraw ponosi wyłącznie właściciel tego lokalu. Część wspólną budynku stanowią jedynie te elementy konstrukcji (budowlanej) balkonu, które są trwale połączone z bryła budynku (tj. zbrojenie płyty "konstrukcyjnej" balkonowej i przyległego stropu, elewacja). Utrzymanie takich elementów budowlanych jak izolacja wodna i termiczna, wylewki betonowe oraz płytki położonych na płycie balkonowej nie leży po stronie ani Wspólnoty Mieszkaniowej ani ogółu właścicieli lokali. Istotą funkcjonowania Wspólnoty Mieszkaniowej jest realizowanie interesów ogółu właścicieli lokali, w tym w zakresie koniecznych i niezbędnych remontów i napraw części wspólnych budynku wielolokalowego. Ale o tym co i w jakim zakresie powinno być wykonane oraz za ile i w jaki sposób te prace będą sfinansowane decyduje wyłącznie ogół właścicieli lokalu w formie uchwały. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 14 grudnia 2017 r. uczestnik postępowania D. J. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest sporny, a ustalenia dokonane w toku postępowania doprowadziły organy nadzoru budowlanego do prawidłowych wniosków, iż w rozpoznawanej sprawie znajdował zastosowanie tryb przewidziany w art. 50-51 p.b. W myśl art. 50 ust.1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z kolei art. 51 ust.1 pkt 1 p.b. stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jednakże zgodnie z art. 50 ust. 7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Przepisy art. 51 p.b. stanowią kontynuację postępowania administracyjnego zapoczątkowanego wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 p.b., chociaż nie tylko, jeśli weźmie się pod uwagę brzmienie art. 51 ust. 7 i art. 37 ust. 3 p.b. Przepis art. 51 ust. 7 p.b. umożliwia bowiem również stosowanie przepisów art. 51 p.b. w przypadkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, kiedy roboty budowlane zostały już wykonane. Zakres przedmiotowy art. 51 p.b., czyli to, w jakich sprawach mają zastosowanie komentowane przepisy, w zasadzie wynika z brzmienia art. 50 ust. 1 p.b., na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Generalne wyłączenie w powyższym przepisie spraw, które podlegają orzekaniu na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 p.b. powoduje, że na podstawie przepisów art. 51 p.b. orzeka się w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych innych niż budowa. W odróżnieniu od art. 48–49b p.b. w których zostały zamieszczone procedury umożliwiające legalizację samowoli budowlanych, w art. 51 p.b. ustawodawca zawarł procedurę określaną zazwyczaj jako "naprawcza", bo nie mamy do czynienia w tym przypadku z samowolą budowlaną w znaczeniu powszechnie przyjętym. Przepisy art. 51 p.b. mają też często zastosowanie w różnych innych sytuacjach, kiedy mogły zostać naruszone przepisy prawa budowlanego lub warunki określone w pozwoleniu na budowę albo wykonane roboty budowlane nie odpowiadają dokonanemu zgłoszeniu. Jak można wnosić z art. 51 ust. 7 p.b., zakres regulacji art. 51 nie tylko dotyczy postępowania, w którym wcześniej wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 p.b., lecz także przypadków, kiedy roboty budowlane już "zostały wykonane", co zgodnie z terminologią przyjętą w ust. 4 należałoby odnieść do stanu faktycznego, gdy "budowa została zakończona" i nie było potrzeby wydawania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych. W takim przypadku nie ma też zastosowania zastrzeżenie z art. 51 ust. 1 p.b., że decyzja musi być wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, wydania decyzji na podstawie tego przepisu nie poprzedza bowiem postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2008 r., II SA/Po 617/07, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., II OSK 165/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takim przypadku organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w oparciu o procedurę określoną w art. 51 p.b., która przewiduje wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i określenie terminu ich wykonania. W przypadku, gdy roboty budowlane, o których jest mowa w art. 50 ust 1 zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust 7 p.b. przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50 p.b. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że wady stwierdzone w budynku położonym przy ul. [...] w T. powstały w trakcie procesu budowlanego, co prowadziło do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 p.b. ,a nie art. 66 p.b. Różnica między wskazanymi trybami polega między innymi na tym, że art. 50 i 51 Prawa budowlanego odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 tej ustawy odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych, lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 53/16, Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz,, Gdańsk 2007, str. 197). Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się co do zasady do określenia adresata obowiązków nakazanych do wykonania decyzją PINB. Wskazać wobec tego należy, że zgodnie z art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Nie ulega wątpliwości, że w pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Zasadą jest jednak, że adresatem obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 p.b. musi być osoba posiadająca prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć zgodnie z art. 6 u.w.l. ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. W myśl art. 13 ust. 1 u.w.l. właściciel ponosi wydatki związane z utrzymaniem jego lokalu, jest obowiązany utrzymywać swój lokal w należytym stanie, przestrzegać porządku domowego, uczestniczyć w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej, korzystać z niej w sposób nieutrudniający korzystania przez innych współwłaścicieli oraz współdziałać z nimi w ochronie wspólnego dobra. Oznacza to, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za zobowiązanie dotyczące nieruchomości wspólnej jest wspólnota mieszkaniowa Pojęcie nieruchomości wspólnej, zdefiniowane zostało w art. 3 ust. 2 u.w.l. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nieruchomością wspólną są więc oprócz gruntu te części budynku, które stanowią współwłasność wszystkich osób będących właścicielami lokali w tej nieruchomości. Niewątpliwie ściany (fasada) oraz dach nieruchomości są częścią wspólną tej nieruchomości i wszelkie kwestie związane z jej przebudową wymagają zgody wspólnoty mieszkaniowej. Nie są natomiast nieruchomością wspólną lokale, stanowiące wyłączną indywidualną własność poszczególnych właścicieli. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy balkon jest wykorzystywany wyłącznie przez właściciela mieszkania nr [...],1 jednakże z uwagi na fakt, iż ingeruje on w bryłę budynku to prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, iż obowiązki wskazane w decyzji nałożone powinny być na Wspólnotę Mieszkaniową. Z powyżej wskazanych powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł jak w sentencji.