IV SA/Po 992/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego F. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wyrokiem z dnia 8 września 2010 roku, II OSK 1373/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Poznaniu z dnia 14 maja 209 r. sygn. II SA/Po 1064/08 wydanego w sprawie ze skargi F. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś.W. (dalej: PINB) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej prawo budowlane) nałożył na L. i Z. R. obowiązek wykonania czynności polegających na przedłożeniu: zaświadczenia wójta o zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; oraz opinii technicznej, oceniającej prawidłowość wykonywanych robót budowlanych i ich wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji budynku, wraz z inwentaryzacją wykonywanych robót budowlanych. Celem nałożenia powyższych obowiązków było doprowadzenie wykonanych robót budowlanych, polegających na wycięciu i montażu okien połaciowych w dachu budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z., do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek F.M., zarządzającego sąsiednią nieruchomością o nr ewidencyjnym [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że na działce nr [...] w Z. usytuowany jest budynek mieszkalny ze ścianą szczytową w granicy z działką nr [...]. Budynek stanowi własność L. i Z. R. - inwestorów. Inwestorzy od strony frontowej wycięli w połaci dachu trzy otwory okienne o wymiarach [...] na wysokości [...] cm od poziomu podłogi. Odległość skrajnej krawędzi pierwszego okna od granicy z działką nr [...], wynosi [...] m. Okna zostały wykonane w sierpniu 2007 r., na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. wydanej przez Starostę Ś., zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na przebudowę elewacji frontowej budynku mieszkalnego, kategoria I, położonego w Z. na działce nr [...]. Następnie organ ustalił, że w połaci dachowej znajdują się jeszcze cztery okna. Jedno z nich powstało w czerwcu 2007 r. na podstawie skutecznego zgłoszenia. Pozostałe zostały wykonane w trakcie prac remontowych poddasza, prowadzonych od dnia [...] maja 2008 r. Otwory okienne posiadają wymiary [...], usytuowane są na wysokości [...] cm od poziomu podłogi. Odległość skrajnej krawędzi pierwszego okna od granicy z działką nr [...] wynosi [...]m. W oparciu o zebrany materiał dowodowy PINB stwierdził, że inwestorzy nie posiadali wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę na wykonanie powyższych otworów w połaci dachowej, a zgłoszenie z dnia [...] kwietnia 2008 r., dotyczyło remontu poddasza i nie obejmowało wykonania trzech okien. Ponadto organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej - rozporządzenie), gdyż przepis ten reguluje tylko i wyłącznie odległości ścian i połaci dachowych budynków posiadających otwory okienne zwróconych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną. W niniejszym przypadku połać dachu z wykonanymi otworami okiennymi jest prostopadła do granic działki nr [...], z tej przyczyny wskazany przepis rozporządzenia nie może mieć zastosowania. W odwołaniu od powyższej decyzji F.M. zakwestionował przedstawioną przez organ interpretację § 12 rozporządzenia. Podniósł, że PINB nie uwzględnił treści § 12 ust. 2 rozporządzenia, który to przepis jest adekwatny do zaistniałej sytuacji. Wniósł o wydanie decyzji nakazującej likwidację trzech otworów okiennych w połaci dachowej w pasie [...] m, w tym dwóch okien od frontu, a jednego okna od strony podwórza. W wyniku rozpoznania odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ drugiej instancji stwierdził, że wnoszący odwołanie nie posiada statusu strony postępowania. Organ stwierdził, że w świetle art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 – j.t. ze zm., dalej - kpa) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym status strony musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiących o prawach i obowiązkach. Zdaniem organu w niniejszej sprawie taką podstawę mogą stanowić przepisy rozporządzenia, a konkretnie § 12 pkt 2. Dokonując wykładni tego przepisu organ stwierdził, że nie znajduje ona zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem żadna z połaci dachowych budynku przy ul. [...] nie jest zwrócona w stronę działki nr [...]. Z tego względu sprawa "wykonania otworów okiennych w połaci dachu budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...], w Z.", nie dotyczy interesu prawnego F.M., w znaczeniu określonym w art. 28 kpa. Dlatego nie może on być stroną przedmiotowego postępowania, co oznacza, że nie przysługuje mu prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez PINB w Ś.W. w dniu [...] stycznia 2008 r. W takich okolicznościach organ był zobligowany umorzyć postępowanie odwoławcze. W skardze na powyższą decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, F.M. zażądał jej uchylenia oraz merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, a także niezastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego jego uprawnienie do występowania w sprawie w charakterze strony wynika z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, gdyż przepis ten, jako dotyczący postępowania o wydanie pozwolenia na budowę powinien mieć zastosowanie również w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym obiektów, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Po drugie skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, otwory okienne budynku znajdującego się na sąsiedniej działce posadowione są w odległości mniejszej niż [...] metry, o których stanowi ten przepis. Powyższe uzasadnia, w ocenie skarżącego, posiadanie przez niego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, gdyż decyzja bezpośrednio dotyczy jego praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie poinformował, że z urzędu stwierdzono nieważność decyzji nr L.dz.[...] wydanej przez PINB w dniu [...] stycznia 2008 r., a tekst tej decyzji załączono do akt administracyjnych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 maja 2009 r., sygn. art. II SA/Po 1064/08 oddalił skargę F.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, podnosząc iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania, w związku z czym brak po jego stronie interesu prawnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył F.M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zobowiązanie sądu pierwszej instancji do orzeczenia o kosztach postępowania. Skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj.: a) § 12 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię i w rezultacie tego odmowę jego zastosowania; b) §§ 18 i 19 rozporządzenia poprzez pominięcie ich zastosowania łącznie z art. 28 K.p.a; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, który stanowi, ze sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawi akt sprawy oraz b) art. 141 § 4 zd. 1 ab initio ppsa, który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie sprawy. Wyrokiem z dnia 9 września 2010 roku, sygn. akt II OSK 1373/09 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej – NSA) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut strony skarżącej odnośnie przyjęcia wadliwego stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a to z uwagi na to, że poczynione przez ten Sąd ustalenia faktyczne były odmienne od tych, które wynikały z materiału aktowego. W szczególności istniały rozbieżności w stosunku do uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, dotyczące miejsca wybudowania spornych okien połaciowych. Ta zaś okoliczność niewątpliwie stanowiła naruszenie normy wynikającej ze wskazanego przepisu art. 133 § 1 ppsa, który stanowi, ze sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Za chybiony natomiast uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 141 § 4 ustawy ppsa i wskazał na brak podstaw przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy sporządzaniu uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut strony skarżącej odnośnie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez sąd pierwszej instancji w kwestii ustalenia statusu prawnego skarżącego w postępowaniu legalizacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wadliwie ocenił, że skarżący nie ma interesu prawnego, w tym, aby organ odwoławczy rozpoznał jego odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, czyli ustalił związek twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. NSA wskazał w tej mierze na trzy zagadnienia. Po pierwsze Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują na sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości, nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. To czy wykonanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane (wykonane) roboty budowlane nie naruszają przepisów rozporządzenia. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. Nie jest więc w konsekwencji zasadne umorzenie postępowania odwoławczego na tej podstawie, że osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną, ponieważ nie ma interesu prawnego w tej sprawie, w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony. Po drugie zaś, zdaniem NSA, interes prawny skarżącego w sprawie może wynikać także z przepisów rozporządzenia. Konstrukcja bowiem przepisu § 12 ust. 2 tegoż rozporządzenia implikuje zakres jego wykładni przez organy stosujące prawo w sposób wymagający uwzględnienia całości normatywnej tej regulacji. NSA zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał wykładni analizowanego przepisu z pominięciem ostatniego jego fragmentu, obejmującego zwrot: "...lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu." Taka zaś interpretacja przepisów prawa jest niewłaściwa. Celem wykładni jest bowiem odtworzenie norm prawnych wysłowionych w § 12 ust. 2 rozporządzenia poprzez jednoznaczne określenie zakresu zastosowania i zakresu normowania norm zrekonstruowanych na podstawie powyższego przepisu. Cytowany wyżej fragment przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia nie określa żadnej alternatywnej, ani tym bardziej "konkurencyjnej" metody mierzenia odległości, lecz określa wymóg w odniesieniu do innej sytuacji, niż sytuacja określona w początkowym fragmencie przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia. Ponieważ metody te mają znaleźć zastosowanie do odmiennych sytuacji. Nie chodzi tu, więc o konkurencyjność metod mierzenia, jak przyjął sąd pierwszej instancji, ani tym bardziej o uznaniowość organów dokonujących ustaleń w powyższym zakresie. Alternatywa została przewidziana, jednakże dotyczy ona tylko i wyłącznie sytuacji określonej w analizowanym przepisie. Po trzecie NSA podzielił również argument skarżącego kasacyjnie, że przepis §12 ust. 2 nie jest jedynym przepisem rozporządzenia, w którym określone zostały wymogi dotyczące zachowania określonych odległości od otworów okiennych i drzwiowych. Postanowienia takie zawierają bowiem m.in. przepisy określające odległości, jakie muszą być zachowane między otworami okiennymi a miejscami postojowymi dla samochodów oraz pomiędzy otworami okiennymi a miejscami na pojemniki i kontenery na odpady stałe. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że inwestycja na działce nr [...] w Z., w żaden sposób nie koliduje z interesem skarżącego, zarówno prawnym, jak i faktycznym, świadczy zatem o tym, że w trakcie dokonywania egzegezy postanowień rozporządzenia pominięto przepisy § 18, § 19 i § 23 tego rozporządzenia. Wreszcie po wtóre NSA wskazał, że uszło uwadze sądu pierwszej instancji, że decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr L.dz.[...] wydanej przez PINB, tekst tej decyzji załączono do akt administracyjnych sprawy, Skarżącemu jednak decyzji tej nie doręczono. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien ocenić legitymację skarżącego nie tylko w związku z przepisami rozporządzenia, lecz także z uprawnieniami właścicielskimi skarżącego oraz powiązać to z przepisem art. 28 kpa Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy legalizacja otworów okiennych wybudowanych w połaciach dachowych budynku znajdujących się w ostrej granicy z nieruchomością skarżącego nie uniemożliwiła mu racjonalnego zagospodarowania jego nieruchomości, a także, czy proces tej legalizacji nie skutkował ujemnymi dla niego następstwami w zakresie wykonywania uprawnień względem posiadanej nieruchomości. W oparciu o przepisy prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zatem rozstrzygnąć, czy decyzja organu pierwszej instancji dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków skarżącego w rozumieniu art. 28 kpa, albowiem ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym ma w tej sprawie zasadnicze znaczenie. Sąd dokona również oceny stanu faktycznego sprawy. Przy czym zasadnicze znaczenie ma ocena prawidłowości rekonstrukcji stanu faktycznego w kwestii tej, czy przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane wyłącznie w połaci dachowej od ulicy R. w Z., czy także w połaci dachowej od strony podwórza, a więc z widokiem na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]. Nadto Sąd pierwszej instancji oceni znaczenie prawne decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. i jej wpływ na przedmiotowe postępowanie legalizacyjne w kontekście interesu prawnego skarżącego w znaczeniu art. 28 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dla oceny zasadności skargi wniesionej przez skarżącego zasadnicze znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten uznał zasadność skargi kasacyjnej od wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu, uchylając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa zaskarżone orzeczenie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 Ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przeprowadzona przez Sąd, z zastrzeżeniem uwag i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji ponowna analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że skarżącemu niewątpliwie przysługuje przymiot strony postępowania. Skarżący ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art.28 kpa, zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, i rodzi to po jego stronie uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w tym postępowaniu. W związku z czym błędnie organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2008r o umorzeniu postępowania odwoławczego wskutek braku legitymacji po stronie odwołującego. W związku z tym Sąd na podstawie art.145 par 1 pkt 1 ppkt c ppsa decyzję tą uchylił. Ponadto ubocznie należy zauważyć, iż w dniu [...] listopada 2008r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ II instancji, wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r., z uwagi iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W obrocie prawnym pozostaje więc jedynie decyzja z dnia [...] listopada 2008r. Błędem organu było natomiast nie uznanie za uczestnika postępowania i nie doręczenie tej decyzji skarżącemu F.M.. Organ winien to zatem uczynić. Wówczas skarżący może rozważyć możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art.145 par 1 pkt 4 kpa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 ppsa. ja