IV SA/Po 995/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Karol Pawlicki WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. P. i M. P. Przedsiębiorstwo [...] s.c. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. P. i M. P. solidarnie kwotę 500,00 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] lipca 2010r., nr [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwana upup) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14.06 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 – dalej kpa) – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na zakład produkcji mebli tapicerowanych wraz z magazynami na nieruchomości położonej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu swej decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 1 upzp lokalizacja planowanej przez A. P. i M. P. – Przedsiębiorstwo [...] spółka cywilna w [...] inwestycji byłaby możliwa wyłącznie gdyby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dokonana zaś analiza pod tym kątem wykazała, że warunek ten nie jest spełniony w świetle powołanego przepisu. Analiza wykazała, że nieruchomość wnioskodawców położona jest w strefie przyulicznej zabudowy wsi [...] zabudowanej budynkami głównie o charakterze zagrodowej, w skład których wchodzą też budynki mieszkalne. Są tam też pola uprawne. Na analizowanym terenie nie występuje jakakolwiek zabudowa produkcyjna, która mogłaby być podstawą do kontynuacji funkcji dla wnioskowanej inwestycji. W tej sytuacji, skoro nie został spełniony podstawowy warunek tj. kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu – nie zostały spełnione łącznie warunki określone w pkt 1 – 5 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – niemożliwe jest określenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Do decyzji załączone zostały załączniki w postaci wyników analizy sporządzonej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i kopia mapy sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:1000. Od tej decyzji odwołanie złożyli skarżący M. P. i A. P. kwestionując granice zakreślonego obszaru analizowanego, brak analizy wszystkich warunków, o których mowa w przywołanym przepisie ustawy upup, niewzięcie pod uwagę faktu, iż na terenie miejscowości znajduje się zakład produkujący meble w odległości ok. 200 m a ponadto, iż posiadają decyzję Wójta [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, z których wynika, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] .08.2010r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, powtarzając argumenty organu I instancji, podkreślając, iż granice obszaru analizowanego zostały ustalone prawidłowo w sytuacji, gdy front nieruchomości odwołujących wynosi 5 m a ma on stanowić pewną urbanistyczną całość. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu złożyli odwołujący podnosząc okoliczności podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji i stwierdzając, że utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy [...] było bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie tylko ze względów w niej podniesionych. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. Co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. Teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W punkcie 1 art. 61 ust 1 ustawy sformułowana została tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa". Zasada ta, jak wynika z samej nazwy, odwołuje się do dobrego sąsiedztwa poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach – funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m. in. takie zagospodarowanie przestrzeni, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości (tak WSA w Gdańsku, wyrok z dnia 21.04.2010r. IISA/Gd 447/09). Należy zaznaczyć, że zawarta w art.61ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu nie da się nią w praktyce pogodzić (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004r., str. 501-503). Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Okoliczność, że inwestor chce prowadzić działalność gospodarczą na terenie zdominowanym przez działalność rolniczą, nie ma znaczenia przy ocenie przesłanki "kontynuacji funkcji". Nowowprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Kontynuacja funkcji zatem - to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy nie przeanalizowały należycie zasady dobrego sąsiedztwa, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że w obszarze analizowanym istnieje wyłącznie zabudowa zagrodowa. Pomijając fakt, że zabudowa zagrodowa łączy się z działalnością rolniczą (produkcyjną), organ nie odniósł się do faktu podnoszonego przez odwołujących się, że w odległości ok. 200 m od ich działki znajduje się zakład produkujący tzw meble twarde oraz ferma kurza (co skarżący podnosili także na rozprawie). Nie wyjaśniono także jaki obszar przyjęto do analizy i dlaczego. Brak jest szczegółowego omówienia rodzaju zabudowań i funkcji terenu objętego analizą, przy przyjęciu, że obszar analizowany to nieruchomości leżące wokół, a więc z wszystkich stron analizowanej działki. Przede wszystkim jednak brak jest możliwości prawidłowej oceny analizy i toku rozumowania podczas rozważań poprzedzających podjęcie przedmiotowej decyzji ponieważ sama decyzja dotknięta jest istotnymi wadami, które Sąd stwierdził z urzędu, a które wskazują na naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy upup. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie natomiast do przepisów § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w czytelnej technice graficznej zapewniającej wykonywanie ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tych regulacji prawnych należy zaznaczyć, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że zgodnie z art. 107 § 1 kpa, załączniki te muszą być, oprócz zaznaczenia na nich której dokładnie decyzji dotyczą – opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej jak i graficznej decyzji, jak też załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną ( wyrok NSA z 19.01.2007r., II OSK 200/06, LEX nr 327707). W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników – decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione obawy co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wprawdzie do decyzji z dnia [...] lipca 2010r. został dołączony załącznik w postaci wyników analizy (załącznik nr 1) , ale brak jest do tej dokumentacji załączników graficznych prawidłowo oznaczonych. Załącznik (też oznaczony jako nr 1) na karcie 9/4 akt administracyjnych nie zawiera na mapie sytuacyjno – wysokościowej oznaczenia kolorem działki inwestorów ani działek otaczających. Zaznaczono przedmiotową działkę na mapie na karcie 8/5, nazwanej "załącznikiem graficznym do wyników analizy sporządzonej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", na której jednak nie podano numeru i daty decyzji. Nie zawiera ona także podpisu osoby wydającej decyzję. Dokument na karcie nr 8/6 i 8/7 zawiera "załącznik graficzny do analizy...", z zaznaczonym obszarem analizowanym – jednak nie zawiera on podpisu osoby wydającej decyzję, a także jest oznaczony nr [...] a więc ma inny numer niż omawiana decyzja. Również dokument zatytułowany "analiza sporządzona na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" na karcie 8/4 akt administracyjnych nie zawiera podpisu i oznaczony jest nr [...]. W rezultacie nie wiadomo czy te dokumenty (wszystkie są kserokopiami poświadczonymi za zgodność z oryginałem przez sekretarza gminy) są załącznikami do właściwej decyzji. Ponadto dokumenty nazwane "analizą" i "Wynikami analizy..."(k. 8/3 i 8/4 akt adm.) nie zawiera analizy wszystkich punktów określonych przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto należy wskazać, że projekty decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Jest to formalnie ujęte w przepisie art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów lub urbanistów, a rozstrzygający jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Urbanista lub architekt będący autorem decyzji nie musi ale może być pracownikiem administracji. Jego autorstwo powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego – Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, wyd. 4, Komentarz Becka, str. 384) W niniejszej sprawie, oprócz braków o których była mowa wyżej, załączniki nie zostały podpisane ani opieczętowane przez profesjonalistę uprawnionego do sporządzania projektu decyzji. Załączniki takie w istocie nie mają mocy dokumentu, gdyż niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej projekt. Wprawdzie na karcie 8/1 akt administracyjnych nazwanej "decyzją" widnieje pieczęć o treści "projekt decyzji przygotował M. W. członek Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów nr [...]", ale jest to kserokopia i na oryginałach dokumentów brak tych podpisów. W tych okolicznościach należało uznać, że decyzja organu I instancji, na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, nie zawierała prawidłowo sporządzonych, wymaganych przez prawo załączników do decyzji o warunkach zabudowy ( tu – odmowy ustalenia warunków zabudowy). Dostrzeżone uchybienia procesowe miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiły dokonanie prawidłowej analizy uwarunkowań terenu, na którym ma być ewentualnie realizowana inwestycja planowana przez skarżących i stanowią naruszenie przez organy obu instancji art. 107 § 1 kpa w związku z § 9 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz określonej w art. 7 i 77 kpa zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem uwzględnić powyższe uwagi, sporządzić i opatrzyć podpisem właściwie sporządzone załączniki do decyzji, zawierające w części graficznej analizy prawidłowe wyznaczenie działek znajdujących się w obszarze analizowanym, w części tekstowej zaś dokonać szczegółowego opisu zabudowy znajdującej się w wyznaczonym obszarze. Decyzja wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenia warunków zabudowy, wraz ze wszystkimi załącznikami, które stanowią jej integralną część, winna być podpisana przez tę samą osobę uprawnioną do ich wydania oraz oznaczona w taki sposób aby możliwe było jednoznaczne zidentyfikowanie decyzji i wszystkich jej załączników. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.