IV SAB/Po 103/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi L. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi L. V. (skarżąca) złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Stan sprawy przedstawiał się następująco: W dniu 31 lipca 2023 r. L. V. obywatelka [...], wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobył czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na wykonywanie pracy w Polsce. W dniu 15 kwietnia 2024 r. skarżąca wysłała do organu I instancji ponaglenie na przewlekłość postępowania. Organ uznał ponaglenie za nieuzasadnione, bowiem w jego ocenie zostało wniesione przed terminem. Po upływie 1 miesiąca od dnia złożenia ponaglenia, organ nadal nie wydał decyzji, wobec czego w dniu 18.05.2024 r. skarżąca wniosła do organu wezwanie do wydania pozytywnej decyzji (żądanie usunięcia naruszeń prawa). W skardze złożonej w dniu 7 czerwca 2024 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 i 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), dalej k.p.a. poprzez niedopełnianie obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedopełnianie obowiązku zawiadomienia strony o niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy; art. 7, 8 i 12 k.p.a. oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy i art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - polegającym na błędnej wykładni, a w rezultacie niewłaściwym zastosowaniu tych norm. Jednocześnie skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 3) przyznanie od Wojewody na jej rzecz kwoty 9780 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. w zw. z art. 154 § 7 ustawy – p.p.s.a. 4) zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że Organ nie dochował należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, ponieważ nie zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Postępowanie w Jej sprawie jest rażąco długotrwałe i trwa ponad konieczność rozsądnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej organ nie ma podstaw do rozciągania stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, ze zm., dalej: "ustawa pomocowa") na postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych dla obywateli innych państw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Rację ma skarżąca, że terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym, a taki charakter ma postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, regulują przepisy k.p.a. Te zaś w art. 35 § 4 k.p.a. wskazują na możliwość ustalenia odmiennych terminów na załatwienie sprawy w przepisach szczególnych. Takie regulacje zawiera m.in. ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. (Dz.U.2023.519 t.j.) Terminy tak określone liczone są od dnia wszczęcia postępowania, co wyznacza data złożenia wniosku. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ocena dochowania terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie jest możliwa, a to z uwagi na powoływany przez organ przepis art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r., który został wprowadzony od dnia 1 stycznia 2023 r. na mocy art. 1 pkt 32 i art. 36 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185, dalej ustawa zamieniająca). Zgodnie z jego brzmieniem w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (ust.1). Przepis ten podlegał zmianie, która wydłużyła termin zawieszenia biegu terminów obecnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 554). Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącej wszczynający postępowanie został złożony w organie w dniu 31 lipca 2023 r., a zatem w dacie obowiązywania przepisu art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który zawiesza bieg terminów od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 30 września 2025 r. Oznacza to, że terminy na rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy nie rozpoczęły biegu na mocy powołanych przepisów, wyklucza możliwość stwierdzenia pzewlekłości organu. Skoro nie biegnie ustawowy termin załatwienia sprawy, nie sposób uznać, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia sprawy lub bezczynności. Sąd stoi na stanowisku, wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze, że art. 100d ustawy o pomocy dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nich enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy. Za takim stanowiskiem przemawia umiejscowienie w systematyce ustawy (przepisy przejściowe i regulacje szczególne), użyta terminologia oraz ograniczone w czasie obowiązywanie tych regulacji. Przepisy ustawy pomocowej posługują się pojęciami "obywatel Ukrainy" oraz "cudzoziemiec". Przy czym pojęcie "obywatel Ukrainy" zostało doprecyzowane w art. 1 ust. 1-2. Natomiast ustawa nie zawiera odrębnej definicji słowa "cudzoziemiec". Pojęcie "cudzoziemiec" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach i oznacza każdego, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Wobec tego pojęcie "cudzoziemiec" ma szerszy zakres niż pojęcie "obywatel Ukrainy". W konsekwencji regulacja art. 100d ustawy pomocowej ma zastosowanie do wszystkich wymienionych w nim postępowań dotyczących cudzoziemców (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 638/23; sygn. akt II OSK 2372/23; z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22). Przyjęta przez orzekający Sąd wykładnia potwierdzona została też przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. II OSK 2421/22 (wraz z powołanym w nim wyrokiem NSA z 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2059/22). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że interpretacja, jakoby art. 100c ustawy o pomocy (tj. przepis analogiczny do art. 100d, ale odnoszący się do spraw wszczętych przed 31 grudnia 2022 r.) miał zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną, nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. NSA wyjaśnił, że - po pierwsze - w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy", więc w myśl zasady lege non distinguente przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, tj. osoby nieposiadającej obywatelstwa polskiego. NSA wskazał po drugie na szeroki zakres spraw, których dotyczy art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy - znaczna część tych spraw nie ma jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie wreszcie zauważył, że art. 100c wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. W ocenie NSA wszystkie te argumenty nakazują stosować omawiany przepis do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń. Na marginesie dodać wypada, że powołany przepis szczególny art. 100d ustawy o pomocy nie był dotychczas objęty kontrolą konstytucyjności, co oznacza, że domniemanie prawne jego konstytucyjności nie zostało obalone, a tym samym nie było podstawy do odmowy stosowania tego przepisu. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił wniesioną skargę jako niezasadną, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a.