IV SAB/Po 107/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Anna Jarosz ( spr.) WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi H. W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy 1. umarza postępowanie ze skargi H. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy; 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala, 5. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej H. W. kwotę [...]zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV SAB/Po 107/18 i IV SAB/Po 112/18 celem prowadzenia ich dalej pod jedna sygnaturą (IV SAB/Po 107/18). Sprawa o pierwotnej sygn. akt IV SAB/Po 112/18 dotyczyła skargi H. W., reprezentowanej przez S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy (zwanego dalej: Wójt) w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonej w [...], dz. nr [...]. Sprawa o pierwotnej sygn. akt IV SAB/Po 107/18 (przed połączeniem) dotyczyła (k. 50 akt sądowych w tej sprawie) bezczynności i przewlekłości postępowania w sprawie o wydanie przez Wójta decyzji o warunków zabudowy dla nieruchomości położonej w [...], dz. nr [...] (zwanej dalej: Nieruchomość, Działka). Stan faktyczny wspólny dla obu spraw przedstawia się następująco. W dniu [...] maja 2012 r. H. W. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla Nieruchomości, który następnie został uzupełniony pismem z dnia [...] października 2013 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (zwaną dalej: Decyzja) Wójt odmówił ustalenia wyżej wymienionych warunków zabudowy. W dniu [...] lutego 2018 r. reprezentujący H. W. S. W. wniósł ponaglenie w sprawie przewlekłości postępowania w sprawie zakończonej powyższą Decyzją Wójta. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej: SKO, Kolegium) uznało ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy Decyzją. W skargach pełnomocnik strony skarżącej zarzucając stan bezczynności i przewlekłości rozwinął te zarzuty wywodami o charakterze ogólnym dotyczącym tych instytucji oraz kwestii wyczerpania środków zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie podzielając zarzutów skarżącej. W dniu [...] lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęło pismo S. W., w którym cofnął on skargę w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 107/18 (k. 32 akt sądowych tej sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów Ppsa wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b Ppsa, wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Pomimo używania przez pełnomocnika skarżącej dwóch różnych instytucji prawnych (przewlekłości i bezczynności) w podobnych kontekstach, Sąd stwierdza, że rozpoznawane w niniejszej sprawie skargi dotyczą bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, jako odrębnych instytucji. Skarga (pierwotna sygn. akt IV SAB/Po 112/18) w sprawie przewlekłości jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżących skierował do organu wymagane ponaglenie. Skarga w sprawie bezczynności organu wymogu tego wprawdzie nie spełnia, jednak pozostaje to bez znaczenia dla niniejszej sprawy, albowiem pełnomocnik skarżącej skutecznie cofnął skargę. Z tego też względu, na postawie 161 § 1 pkt 1 Ppsa umorzono postępowanie w zakresie bezczynności (pkt 1 sentencji wyroku). W zakresie pozostałym do rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi zasługiwały na uwzględnienie w części, a to ze względów podanych poniżej. Oceniając to, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skargach przewlekłości w załatwieniu sprawy Sąd wyjaśnia, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłości postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy procesowej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm. i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r.), ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu podano, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tamo Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)." W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Nadto, znaczenie ma wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron co do długości trwania postępowania. Kierując się powyższym, Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego. Rzeczywiście, zgodnie z art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 j.t., zwanej dalej: Kpa organa administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 Kpa). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kpa). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Wójt prowadził postępowanie przewlekle, albowiem od dnia złożenia wniosku do dnia załatwienia sprawy przez organ upłynął blisko rok. Wniosek został złożony w dniu [...] maja 2012 r., zaś decyzję wydano [...] czerwca 2013 r. Z uwagi na powyżej wskazany upływ czasu od wniosku do wydania decyzji, Sąd przyjął, że skarga w znacznej jej części była zasadna, niemniej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa) stało się bezprzedmiotowe (skoro doszło do wydania decyzji). Sąd uznając, że w sprawie zaistniała niedopuszczalna przewlekłość postępowania nie uznał jednakże, że nosi ona cechy rażącego naruszenia prawa. Nie tłumaczy przy tym organu informacja o złożeniu przez skarżącego 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy, które to wnioski, według twierdzeń organu, wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie można również uznać, za okoliczność odpierającą zarzuty o przewlekłe prowadzenie postępowania, twierdzeń o intencjonalnym paraliżowaniu przez skarżącego działalności urzędu. Okoliczności te nie mogą mieć wpływu na ocenę, czy przewlekłość miała miejsce, natomiast wymagają uwzględnienia w kontekście oceny co do stopnia naruszenia przez organ przepisów. Dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Sąd uznał zatem, że wprawdzie organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości, ale nie miała ona rażącego charakteru. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 1a, art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 Ppsa.