IV SAB/Po 110/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. S.K.A. w P. na bezczynność Zarządu Województwa W. w przedmiocie wydania opinii o cofnięciu koncesji na wytwarzanie paliw ciekłych 1. zobowiązuje Zarząd Województwa W. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia i wydania opinii w przedmiocie cofnięcia koncesji skarżącego na wytwarzanie paliw ciekłych; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od organu na rzecz P. S.A. S.K.A. w P. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. SA Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo – Akcyjna w P. (dalej skarżący) wniósł skargę na bezczynność Zarządu Województwa W. polegającą na niezałatwieniu sprawy i niewydaniu opinii w przedmiocie cofnięcia koncesji na wytwarzanie paliw ciekłych udzielonej skarżącemu, do wydania której organ ten został zobowiązany postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Zarządu Województwa W. do załatwienia sprawy i wydania opinii w przedmiocie cofnięcia koncesji skarżącego na wytwarzanie paliw ciekłych, 2. stwierdzenie, że bezczynność Zarządu Województwa W. w rozpoznawaniu ww. sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwzględnieniem uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w odpowiedzi na wystąpienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej Prezes URE) o zajęcie stanowiska w sprawie cofnięcia koncesji na wytwarzanie paliw ciekłych udzielonej skarżącemu, Zarząd Województwa W. wydał w dniu [...] grudnia 2014 r. postanowienie nr [...] wyrażające pozytywną opinię co do cofnięcia koncesji. Pismem z dnia 27 grudnia 2014r. skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (zwane dalej SKO) uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Zarządu Województwa W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 31 marca 2015r. Zarząd Województwa W. poinformował, iż w wyniku powtórnego rozpoznania sprawy zastosował się do art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm. - dalej ustawa), zgodnie z którym nie przedstawił opinii w ciągu 14 dni od dnia wpłynięcia decyzji SKO, co jest równoznaczne z wydaniem pozytywnej opinii w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego powyższe stanowisko nie jest prawidłowe. Uzasadniając powyższe skarżący wskazał na uzasadnienie postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2015r., w którym stwierdzono, iż wyrażona w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2014 r. opinia miała charakter pozorny. Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z prośbą Prezesa URE Zarząd Województwa W. miał wypowiedzieć się w istotnych sprawach mogących mieć wpływ na cofnięcie udzielonej Przedsiębiorcy koncesji. Stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy Zarząd Województwa W. mógł skorzystać z przysługującego mu prawa "milczącej zgody", jednakże nie uczynił tego i wydał opinię dziesiątego dnia od wpłynięcia sprawy. Jak podniósł skarżący w wyniku powtórnego rozpoznania sprawy Zarząd Województwa W. nie zastosował się do postanowienia Kolegium i nie wydał opinii w ramach własnych kompetencji wymienionych w art. 17 ustawy i nie uzasadnił go w sposób logiczny tylko zastosował niesłusznie instytucję "milczącej zgody", z której zdaniem skarżącego organ opiniujący może skorzystać z tylko w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia Prezesa URE o wydanie opinii. Mając powyższe na uwadze skarżący podniósł, iż nie jest dopuszczalne, aby organ opiniujący skorzystał z konstrukcji "milczącej zgody" dopiero wówczas, gdy organ odwoławczy uznał wadliwość postanowienia, uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wraz ze wskazówkami dotyczącymi ponownego rozpoznania. Uchylenie wadliwego postanowienia nie może być bowiem zdaniem skarżącego rozpatrywane w kategorii "wpłynięcia sprawy do zaopiniowania". Zwrot do ponownego rozpoznania powoduje cofnięcie się do momentu, w którym organ otrzymał wystąpienie Prezesa URE, na które musi aktualnie zareagować. Skoro, zdaniem skarżącego, nie jest dopuszczalne uznanie, że minął 14 dniowy termin na wydanie opinii to oczywistym jest, że organ powinien dokonać zaopiniowania w podstawowym terminie przewidzianym w art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.). Powyższy termin został przekroczony, co więcej organ poinformował stronę, że nie ma zamiaru zajmować się przedmiotem postępowania. Marszałek Województwa W. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, opisując przy tym przebieg postępowania. Marszałek wskazując na postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2015r. nr [...], stwierdził, iż zarząd Województwa W. ponownie rozpatrzył sprawę i zastosował się do art. 23 ust. 4 ustawy, czyli wyraził tzw. "milczącą zgodę" nie przedstawiając opinii w ciągu 14 dni od dnia wpłynięcia decyzji SKO, co jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej w przedmiotowej sprawie. Przedsiębiorstwo P. S.A. K.A. zostało poinformowane o tym fakcie pismem z 31 marca 2015 r., którego kopia została również przekazana do Urzędu Regulacji Energetyki w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Zarządowi Województwa W. bezczynność polegającą na niezałatwieniu sprawy i niewydaniu opinii w przedmiocie cofnięcia koncesji na wytwarzanie paliw ciekłych udzielonej skarżącemu, do wydania której organ ten został zobowiązany postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Na wstępie należy wskazać, iż jak wynika z akt sprawy (vide postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...]), skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. co uzasadnia przyjęcie, iż niniejsza skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy m.in. w sprawach, o udzielenie i cofnięcie koncesji, niezbędna jest opinia właściwego miejscowo zarządu województwa. Art. 23 ust. 4 ustawy przewiduje, iż nieprzedstawienie przez zarząd województwa powyższej opinii, w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia sprawy do zaopiniowania, jest równoznaczne z wydaniem pozytywnej opinii. W sprawie istotnym jest fakt, iż postępowanie w przedmiocie zasięgnięcia opinii zarządu województwa w sprawach udzielania i cofania koncesji, o których mówi art. 23 ust. 4 ustawy, toczy się w trybie art. 106 k.p.a. (por. D. Nowak, Komentarz do art. 23 ustawy – Prawo energetyczne, Lex 2010). Z przepisu art. 23 ust. 4 ustawy wynika, że po upływie 14 dni od dnia wpłynięcia sprawy do zaopiniowania i nieprzedstawieniu stanowiska przez zarząd województwa można przyjąć fikcję, że została wydana pozytywna opinia. Natomiast wydanie opinii w omawianym 14 – dniowym terminie nie rodzi takiego domniemania z chwilą upływu tego terminu. Nie jest zatem w takiej sytuacji wystarczający do przyjęcia fikcji wydania pozytywnej opinii sam upływ 14 – dniowego terminu przewidzianego przez art. 23 ust. 4 ustawy. W doktrynie przyjmuje się, iż zastosowanie instytucji prawnej milczenia organu współdziałającego w postępowaniu administracyjnym powoduje, że decyzja w sprawie będącej przedmiotem postępowania może zostać wydana albo po zajęciu stanowiska przez organ współdziałający, albo po upływie wyznaczonego w ustawie terminu do dokonania uzgodnienia. W pierwszym wypadku organ administracji zajmuje stanowisko w formie postanowienia, realizując przyznaną mu prawem materialnym kompetencję do współdziałania. W drugim postępowanie prowadzone przez organ współdziałający nie kończy się wydaniem postanowienia wyraźnego czy dorozumianego, a skutek prawny w postaci przyjęcia określonego stanowiska powstaje bezpośrednio z mocy prawa. Wraz z upływem terminu na dokonanie uzgodnienia w procesie wydawania decyzji organ współdziałający traci kompetencję do zajęcia stanowiska. Stan prawny powstały w wyniku przyjęcia wskazanej fikcji prawnej jest równoważny sytuacji, w której organ administracji zajmuje stanowisko. W konsekwencji brak stanowiska organu nie stanowi przeszkody do wydania decyzji administracyjnej w sprawie. (por. M. Miłosz, Instytucja prawna milczenia organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, [w:] Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Lex 2011; Cz. Martysz, Komentarz do art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, t. 10, 11, Lex 2010). W przedmiotowej sprawie zarząd województwa po wpływie wniosku Urzędu Regulacji Energetyki o wydanie opinii w sprawie cofnięcia koncesji na wytwarzanie paliw ciekłych udzielonych przedsiębiorcy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. wydanym w terminie przewidzianym w art. 23 ust. 4 ustawy, wydał postanowienie wyrażające pozytywną opinię w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie było zatem podstaw do przyjmowania, że ziścił się warunek nieprzedstawienia opinii i przyjęcia w konsekwencji milczenia organu administracji jako pozytywnej opinii. Przedstawiona przez organ samorządu terytorialnego opinia, na ogólnych zasadach procedury administracyjnej, podlegała bowiem możliwości weryfikowania jej w administracyjnym toku instancji. W tym miejscu należy podkreślić, iż skorzystanie z tego prawa przez stronę, nie może prowadzić do sytuacji, że przewidziana przez ustawodawcę kontrola administracyjna będzie w istocie bezcelowa. Mając więc na uwadze treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2015r. uchylającego postanowienie wyrażające pozytywną opinię w przedmiotowej sprawie i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, rodziło to po stronie Zarządu obowiązek wydania rozstrzygnięcia w sprawie objętej wnioskiem Urzędu Regulacji Energetyki. Powyższe wynika z faktu, iż termin przewidziany w art. 23 ust. 4 ustawy jest terminem prawa materialnego co oznacza, iż nie może być przywracany. Na brak możliwości ponownego zastosowania instytucji milczącego wydania opinii pozytywnej wskazuje również sama treść art. 23 ust. 4 ustawy, w którym ustawodawca przewidział możliwość wyrażenia milczącej opinii w sprawie cofnięcia koncesji na wytwarzanie paliw ciekłych tylko w terminie liczonym od dnia wpłynięcia sprawy do zaopiniowania. Oznacza to, iż instytucja milczącej zgody jest możliwa do zastosowania tylko w terminie 14 dni liczonych od wpływu wniosku od organu zwracającego się z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie, a nie w terminie 14 dni liczonych od dnia przekazania akt sprawy przez organ odwoławczy. Powyższy wniosek wywieść można wprost z wykładni gramatycznej tego przepisu, gdyż przepis art.23 ust.4 ustawy wprost stanowi, że nieprzedstawienie przez zarząd województwa przedmiotowej opinii w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia sprawy do zaopiniowania jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. Treść tego przepisu jest jednoznaczna. Wynika z niej, że możliwość wydania milczącej opinii istnieje jedynie w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia sprawy do zaopiniowania. Za takim rozumieniem przemawia także wykładnia funkcjonalna. Za umożliwieniem stosowania przez organ milczącej zgody także po uprzednim wydaniu opinii, a następnie jej uchyleniu przez organ odwoławczy, nie przemawia bowiem żadna racjonalna przesłanka aksjologiczna. Logicznym jest, że to jedynie na samym początku postępowania organ powinien ocenić, czy wydaje opinię, czy też opinię milczącą. Odmienna wykładnia dawałaby organowi prawo do odstąpienia od obowiązku wydania opinii na każdym etapie postępowania, co nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Wobec powyższego Sąd, uznając brak możliwości w rozpatrywanym przypadku wyrażenia opinii w trybie tzw. milczącej zgody po wydaniu przez organ odwoławczy postanowienia uchylającego postanowienie z dnia 11 grudnia 2014 r. nr DI-VI.824.83.2014 wyrażającego pozytywną opinię co do cofnięcia koncesji, uwzględnił skargę na podstawie art. 149 P.p.s.a., wyznaczając organowi termin do załatwienia sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznając, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 23 ust. 4 ustawy stwierdził, iż w prowadzonym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż organ nie podjął stosownego rozstrzygnięcia, co narusza szczególną w przedmiotowym postępowania zasadę szybkości postępowania przed organem opiniującym. MZ