IV SAB/Po 117/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w przedmiocie bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do postępowania na prawach strony oraz przewlekłego prowadzenia postępowania 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy P. do wydania w terminie 30 dni aktu kończącego postępowanie w przedmiocie składowania materiałów budowlanych w miejscu do tego nie przeznaczonym; 2. oddala skargę dotyczącą bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od organu Burmistrza Miasta i Gminy P. na rzecz skarżącego [...] kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania., [...] (dalej także skarżący) wniósł skargę na Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej także organ) z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie składowania odpadów budowlanych na drodze gruntowej P. - G. , gmina P., na obszarze Natura 2000 Dolina Cybiny oraz bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do tego postępowania na prawach strony. Skarżący wniósł o wyznaczenie Burmistrzowi terminu zakończenia postępowania i wydania postanowienia o dopuszczeniu do niego na prawach strony oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że w dniu 13 października 2014r. skierował pocztą elektroniczną wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie składowania odpadów budowlanych na drodze gruntowej P. -G. i dopuszczenie do niego na prawach strony. Skarżący wskazał również, iż w dniu 23 czerwca 2015 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie w trybie art. 37 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania, które postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. znak: [...] uznane zostało za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy P. wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze wyjaśniono, że skarżący został poinformowany o zaplanowanej wizji terenowej na dzień 15 grudnia 2014r., która została w tym terminie przeprowadzona. Podczas tej wizji nie stwierdzono hałd odpadów przy przedmiotowej drodze. Jednocześnie uzyskano wyjaśnienia Referatu Inwestycji i Planowania Przestrzennego, że droga została utwardzona atestowanymi materiałami. Podczas wizji zlokalizowano pojedyncze odpady w postaci plastikowych butelek, worków i kamieni. Ustalono, że uporządkowanie odpadów zostanie zlecone Zakładowi Komunalnemu w P. ch Sp. z o.o. Pismem z dnia 29 grudnia 2014r. poinformowano skarżącego o zakończeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. W dniu 7 stycznia 2015r. do Rady Miejskiej Gminy P. wpłynęła skarga [...] na Burmistrza Miasta i Gminy P. dotycząca nieprawidłowości związanych ze składowaniem odpadów budowlanych. W nawiązaniu do przekazanej skargi zwrócono się do Referatu Inwestycji i Planowania Przestrzennego o udzielenie dodatkowych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. W związku z zarzutami w przedmiotowej skardze dotyczącymi m.in. pominięcia obowiązku zgłoszenia przeprowadzonych robót do Starostwa Powiatowego w P, UMiG w P. ch zwrócił się zgodnie z kompetencją do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z prośbą o wydanie opinii w sprawie prawidłowości wykonania bieżących prac związanych z utrzymaniem przedmiotowej drogi gminnej. W dniu 8 kwietnia 2015r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego przeprowadził wizję w terenie, podczas której ustalono, że droga gminna na działce nr [...] jest drogą gruntową (nieutwardzoną) oraz że późną jesienią UMiG w P. przeprowadził naprawę odcinka ww. drogi od drogi powiatowej do wysokości przepompowni, tj. na odcinku ok. 300m. Naprawę (zasypanie kolein, dziur w drodze oraz wyrównanie nawierzchni) wykonano kruszywem z recyklingu wymieszanym z ziemią. PINB nie stwierdził na poboczach drogi zalegania gruzu i śmieci oraz nie stwierdził zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. PINB poinformował również, że nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie posiadanych kompetencji. Znalazło to potwierdzenie w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015r. umarzającej w całości wszczęte postępowanie administracyjne. W związku z powyższym, mając na uwadze wydaną decyzję, która ma znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, UMiG w P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie informacji, czy [...] wniósł odwołanie od przedmiotowej decyzji. Jednocześnie tutejszy urząd wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 21.10.2015r., z uwagi na konieczność uzyskania odpowiedzi z PINB. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o wyznaczenie Burmistrzowi terminu zakończenia postępowania i wydania postanowienia o dopuszczeniu do niego na prawach strony przedmiotowej organizacji ekologicznej Burmistrz Miasta i Gminy P. wskazał, iż powyższe jest bezprzedmiotowe gdyż postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r, dopuścił [...] do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Pismem z dnia 13 listopada 2015r. skarżący wyjaśnił, że skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie składowania odpadów budowlanych na drodze gruntowej P. -G. , gmina P. , na obszarze Natura 2000 Dolina Cybiny oraz bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do tego postępowania na prawach strony. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę podtrzymano ją w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie składowania odpadów budowlanych wskazując, iż organem właściwym w tym zakresie jest Burmistrz. Jako dowód zaistniały po dniu złożenia skargi załączono postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...].10.2015 r. znak [...] zawieszające postępowanie w sprawie składowania nas ziemnych odpadów- budowlanych na drodze gruntowej P. -G. . Podtrzymano również skargę w zakresie braku rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do postępowania w sprawie składowania odpadów. Skarżący podniósł w tym zakresie, iż nie jest w posiadaniu postanowienia Burmistrza P. w w/w przedmiocie. Na rozprawie poprzedzajacej wydanie wyroku skarżący podtrzymał żądania skargi i podniósł, iż postępowanie PINB zostało umorzone, jednakże na dzień 17 grudnia 2015r. PINB wyznaczył oględziny w tej sprawie. Skarżący podkreślił, iż w aktach brak jest postanowienia o dopuszczeniu go do udziału w sprawie. Nadto skarżacy wskzał, iż na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 21 ze zm. – dalej ustawa o odpadach) organ winien przekazać wniosek do RDOŚ w P. czego nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Burmistrzowi Miasta i Gminy P. przewlekłe prowadzenia postępowania w sprawie składowania odpadów budowlanych na drodze gruntowej P. -G. , gmina P. , na obszarze Natura 2000 Dolina Cybiny oraz bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do tego postępowania na prawach strony. Na wstępie należy wskazać, iż niniejsza skarga jest dopuszczalna. Skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb określony w art. 37 k.p.a. (vide załączona do skargi kserokopia zażalenia dotycząca obu punktów skargi, t.j. bezczynności i przewlekłości). Jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 nr [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione. Z powyższego wynika, iż skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. co uzasadnia przyjęcie, iż niniejsza skarga jest dopuszczalna. Dalej należy stwierdzić, iż niniejsza skarga dotyczy bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie składowania odpadów budowlanych na drodze gruntowej P. - G. . Powyższe oznacza konieczność odrębnego orzeczenia co do obu tych kwestii. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż Burmistrz Miasta i Gminy P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] dopuścił [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zalegających odpadów przy drodze gruntowej pomiędzy miejscowościami G. i P. (k. 12 akt adm.). Powyższe orzeczenie wbrew argumantacji skarżącej, zostało jej doręczone w dniu 2 marca 2015r. (vide zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Oznacza to, iż skargę na bezczynność w tym zakresie należy oddalić, gdyż sprawa w zakresie rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do tego postępowania na prawach strony została rozstrzygnięta przed wniesieniem skargi na bezczynność. Mając powyższena uwadze Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Przechodząc do zarzucanej przez skarżącego przewlekłości postępowania należy wskazać, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a. Niewątpliwie jednak pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Pomimo braku definicji można wskazać, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją postępowania niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30). Podkreślić przy tym należy, iż nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu w składzie orzekajacym w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż organ prowadził swe postępowanie przewlekle. Co prawda wniosek w zakresie zgłaszanych nieprawidłowości i przeprowadzenia prac stabilizacyjno remontowych przy drodze z wykorzystaniem niewłaściwych materiałów oraz z pominięciem obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej (wniosek poszerzony w tym zakresie w piśmie przesłanym do UMiG P drogą elektroniczną – wpływ do organu w dniu 19.01.2015r.) przekazano właściwemu organowi. Jednak Burmistrz jako co do zasady organ właściwy nie wypowiedział się i nie zakończył postępowania w zakresie objętym wnioskiem z dnia 13 października 2014r., tj. usunięcia odpadów budowlanych składowanych przy drodze gruntowej P. – G. W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa wyżej z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu - wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 26 ust. 3 ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W tym miejscu należy wskazać, iż postępowanie w przedmiocie usunięcia odpadów może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu. To przepis prawa materialnego określa z czyjej inicjatywy wszczyna się postępowanie administracyjne. Skoro istnieją takie postępowania administracyjne, które wszczęte mogą być wyłącznie z urzędu, to bez znaczenia dla sposobu ich wszczęcia pozostaje okoliczność, w jaki sposób organ decyzyjny powziął wiadomość o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania (z urzędu). Wiedza organu na ten temat pochodzić może zarówno z własnych źródeł organu, jak również z informacji, pism, wniosków lub skarg pochodzących od obywateli. Oparcie się przez organ na informacji pochodzącej od obywatela i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, która może być wszczęta wyłącznie z urzędu, nigdy jednak nie przekształci tego postępowania we wszczęte na wniosek. Żądanie nigdy nie może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego "na wniosek strony", w sytuacji gdy dane postępowanie może zostać wszczęte jedynie z urzędu. Uzględniając treść powyższych przepisów Burmistrz Miasta i Gminy P. winien w pierwszej kolejności powienien ustalić, czy jest organem właściwym w sprawie. Wydanie decyzji przez Burmistrza w sytuacji gdyby był on organem niewłaściwym naraża bowiem decyzję na zarzut będący podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, pozwalajacych ustalić właściwość organu w niniejszej sprawie. Burmistrz Miasta i Gminy P. przystępując do czynności dowodowych w sprawie nie sprawdził bowiem, czy w świetle obowiązujących przepisów jest on organem właściwym w sprawie. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany dokonać oceny podania strony również pod kątem swojej właściwości w sprawie będącej przedmiotem żądania. W razie gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia tej sprawy w formie decyzji, jest on obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do organu, który w jego ocenie jest właściwy w sprawie, i jednoczesnego powiadomienia o tym wnoszącego podanie. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż Burmistrz Miasta i Gminy P. w pierwszej kolejności ustali, czy jest organem właściwym w sprawie i w przypadku stwierdzenia braku swej własciwości, sprawę z wniosku w sprawie składowania odpadów budowlanych na drodze gruntowej P. - G. przekaże organowi właściwemu w trybie art. 65 §1 k.p.a. W przypadku gdyby z ustaleń Burmistrza wynikalo, iż jest organem właściwym wyda rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. Odnosząc się do kwestii podnoszonej w odpowiedzi na skargę, w której organ uzasadniał brak wydania decyzji w tej sprawie z uwagi na prowadzenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego wskazać należy, iż wbrew stanowisku Burmistrza powyższe nie stanowi zagadnienia wstępnego. Jak wynika bowiem z treści decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] prowadzone postępowanie dotyczyło tylko legalności prowadzonych prac i zgodności z przepisami prawa budowlanego. Powyższe postępowanie pozostaje jednak bez wpływu na postępowanie prowadzone przez Burmistrza w zakresie składowania odpadów budowlanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Z uwzględnieniem skargi na przewlekłość postępowania ustawodawca połączył powinność sądu do stwierdzenia, czy dostrzeżona przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Spełnienie tego obowiązku wymaga oceny stopnia przewlekłości postępowania, w każdym indywidualnym przypadku. Odwołując się do takich mierników poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego jak terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień oraz zachowania się stron, w szczególności zaś strony, która zarzuciła bezczynność lub przewlekłość postępowania, zdaniem Sądu w świetle dostrzeżonych uchybień można uznać, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, osiągnęła poziom rażącego naruszenia prawa. Organ w trakcie prowadzonych dotychczas czynności nie przeprowadził bowiem żadnych ustaleń pozwalajacych na ustalenie swej właściwości. Dalej jak wskazano wyżej Burmistrz przedłużał postepowanie powołując się na postępowanie przed PINB, które jak wskazano wyżej nie miało wpływu na wynik nieniejszej sprawy. W rezultacie pomimo, że Kodeks postępowania administracyjnego zasadniczo przewiduje od dnia wszczęcia postępowania miesięczny termin na załatwienie sprawy, a w sprawach szczególnie skomplikowanych termin do dwóch miesięcy (art.35 § 3 k.p.a.) sprawa pozostała niezałatwiona pomimo upływu ponad roku od daty wszczęcia postępowania. W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 i §1a p.p.s.a Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy P. dopuścił się przewlekłości postępowania oraz że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 3 wyroku. Na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalono w zakresie określonym w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. Jednocześnie mając na uwadze treść art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.