IV SAB/Po 119/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy S. do załatwienia wniosku z [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy S. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania J. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy S. do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł, a także zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wniosku (jego treść) wraz (załącznikami (treść załączników) złożonego przez Gminę S. w ramach poddziałania 3.3.3. " Budowa zintegrowanych węzłów przesiadkowych przy stacji kolejowej w S. i przystanku kolejowym w S., zlokalizowanych na terenie Gminy S.". (Projekt o numerze [...] - według numeracji Urząd Marszałkowski Województwa W. w P. - Biuro Stowarzyszenia Metropolia P. ul. [...], [...]). Pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.; zwanej dalej "u.d.i.p." – uwaga Sądu) organ nie odpowiedział na wniosek - Burmistrz Miasta i Gminy S. nie udzielił Skarżącemu wnioskowanej informacji. Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Skoro zatem organ nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, to zdaniem Skarżącego dopuścił się rażącego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o umorzenie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku Skarżącego z dnia [...] maja 2018 roku w przedmiocie udostępnienia, odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ewentualnie jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wniosek został skierowany na adres poczty [...] po otrzymaniu skargi sprawdził swój elektroniczny system, w którym ujawniono treść żądania wskazywanego przez Skarżącego. Niezwłocznie przekazano Skarżącemu informację o sposobie udostępnienia żądanej informacji. Zdaniem organu takie działanie nie miało cech działania celowego. Organ na bieżąco odpowiada na liczne wnioski, skargi, żądania, odwołania itp. Jednocześnie organ zauważył, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jak zaznaczył Burmistrz Miasta i Gminy S. w niniejszej sprawie Skarżący nie wniósł ponaglenia na niezałatwienie wniosku w terminie. Natomiast organ udzielił mu informacji bezzwłocznie po powzięciu informacji o złożonym wniosku. Z tego względu w ocenie organu skarga powinna zostać odrzucona. W piśmie z dnia [...] września 2018 r. organ wyjaśnił, że Skarżącemu udzielono odpowiedzi na wniosek w dniu [...] lipca 2018 r. oraz, że Skarżący nie wniósł o udostepnienie informacji w sposób wskazany we wniosku. W piśmie z dnia [...] października 2018 r. Skarżący wyjaśnił, że wniosek został przesłany w dniu [...] maja 2018 r. na ujawniony w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta i Gminy S. adres [...] wpłynięciu wniosku w dniu [...] maja 2018 r. otrzymał urzędowe potwierdzenie faktycznego wpływu wskazanego wniosku na serwer Gminy S.. W dniu [...] lipca 2018 r. Skarżący otrzymał wiadomość przesłaną ze skrzynki [...] o godz. 10.00 informującą o otrzymaniu wniosku i niezwłocznym udzieleniu odpowiedzi na wniosek. Skarżący zauważył, że w dniu następnym po otrzymaniu odpowiedzi na stronie internetowej Gminy S. zamieszczono informację następującej treści "Informujemy, że począwszy od dnia 2018.07.05 zmianie ulega adres konta e-mail Elektronicznej Skrzynki Podawczej Urzędu Gminy S. z [...] na [...] - Opublikowane przez: W. S.." W piśmie z dnia [...] października 2018 r. Skarżący podniósł, że wbrew stanowisku organu złożona przez niego skarga jest dopuszczalna. Wskazał też, iż organ udzielił odpowiedzi na wniosek wskazując, że ze względu na objętość akt, których udostepnienia żądał, może się z nimi zapoznać się w urzędzie. W ocenie Skarżącego ustawa nie przewiduje takiego sposobu załatwienia sprawy, a organy administracji publicznej powinny być wyposażone w aparaturę pozwalająca na przechowywanie dokumentów w formie elektronicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Z uwagi na zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi, w pierwszej kolejności niezbędnym jest odniesienie się do zagadnienia dopuszczalności niniejszej skargi. Wyjaśnienia wymaga bowiem, że wbrew stanowisku organu administracji skarga na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Skarga taka nie jest też ograniczona żadnym terminem. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się - poza wyjątkami wskazanymi w ustawie (na przykład art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) - w trybie unormowanym w Kodeksie postepowania administracyjnego. Skoro więc co do zasady do wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 605/05, z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym Sąd skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznał za dopuszczalną. Przechodząc do rozpoznania istoty sporu powstałego w niniejszej sprawie wskazać trzeba, że bezspornym pozostaje, że Burmistrz Miasta i Gminy S. jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostepnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jednocześnie nie budzi sporu między stronami, że żądana przez Skarżącego informacja w postaci wniosku wraz załącznikami złożonego przez Gminę S. w ramach poddziałania 3.3.3. "Budowa zintegrowanych węzłów przesiadkowych przy stacji kolejowej w S. i przystanku kolejowym w S., zlokalizowanych na terenie Gminy S." stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.) podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spór ogranicza się do tego czy żądana przez Skarżącego informacja została udostępniona w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy organ udostępnił informację w terminie określonym w tej ustawie. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony drogą poczty elektronicznej co należy uznać za w pełni dopuszczalne. Skoro bowiem do wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to za wniosek o udostępnienie informacji publicznej uznać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną W ustawie brak jest jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Argumentem przemawiającym za dopuszczalnością także i takiej formy wniosku jest wynikający z przepisów ustawy brak konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy. Stanowisko to nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z 22 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2453/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na podstawie dokumentów nadesłanych przez strony postepowania Sąd przyjął, że wniosek o udostepnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] maja 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ nie zakwestionował daty otrzymania wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Zaznaczył jednak, iż zapoznał się z nim dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność. Organ nie zakwestionował również w toku postępowania, iż adres poczty internetowej na który został złożony wniosek, w dniu składania wnioski widniał na stronie Biuletynu Informacji Publicznej jako oficjalny adres poczty elektronicznej gminy S.. Jednocześnie z wydruku korespondencji prowadzonej między organem, a Skarżącym wynika (k. 30), że wniosek został odebrany w dniu 5 lipca w związku z kłopotami technicznymi dotyczącymi skrzynki mailowej. Okoliczność ta nie może jednak mieć wpływu na ocenę daty skutecznego doręczenia wniosku do organu w dniu [...] maja 2018 r. Wskazać bowiem trzeba, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15 oraz z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża więc ten organ, a nie wnioskodawcę (por. post. NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjąć tym samym trzeba, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Potwierdzenie dręczenia organowi wniosku o udostepnienie informacji publicznej stanowi w rozpoznawanej sprawie wydruk z poczty elektronicznej nadawcy. Dokonując oceny, czy przedmiotowy wniosek został rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej wyjaśnić w pierwszej kolejności trzeba, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ zareagował na wniosek Skarżącego po upływie terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Dopiero w dniu [...] lipca 2018 r. powołując się na art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wystosował do Skarżącego pismo z informacją, iż z uwagi na objętość i wielkość dokumentów (8 segregatorów) organ nie ma możliwości udostępnienia żądanej informacji w formie kserokopii lub w formie elektronicznej. Jednocześnie organ poinformował Skarżącego o możliwości zapoznania się z żądanymi informacjami w siedzibie organu. W ocenie Sądu odpowiedź organu, mimo że udzielona po upływie terminu odpowiada wymogom wynikającym z art. 14 ust 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu uprawnione było stanowisko organu, iż z uwagi na objętość dokumentacji, nie może ona zostać udostępniona w formie wskazanej we wniosku. Podkreślić należy w tym miejscu, że co do zasady informacja publiczna powinna zostać udostępniona w formie wskazanej we wniosku. Niemniej jednak w sytuacji gdy udostępnienie informacji publicznej nie jest możliwe w formie wskazanej we wniosku, ustawodawca dopuścił możliwość by jej udostępnienie nastąpiło w inny sposób. Taką formą udostępnienia informacji publicznej jest niewątpliwie możliwość zapoznania się z żądaną dokumentacją w siedzibie organu. Udostępnienie nie musi oznaczać udzielenia żądanej informacji w formie pisemnej. Udostępnieniem będzie między innymi również umożliwienie zapoznania się przez zainteresowanego z danym dokumentem w siedzibie podmiotu, o ile jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Taką uzasadnioną okolicznością jest w ocenie sytuacja, gdy żądana przez Skarżącego informacja utrwalona została w 8 segregatorach. Nie można bowiem oczekiwać od organu administracji do którego wpływa wniosek o udostepnienie informacji publicznej składającej się z obszernej dokumentacji, aby dokonywał on kopi tej dokumentacji, tak aby w pełni uczynić zadość żądaniu wskazanym we wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ nie uchylił się od obowiązku udostępnienia żądanej informacji, jednak wskazał sposób w jaki może ona zostać udostępniona. Powyższe nie oznacza jednak jeszcze, iż stan bezczynności ustał w dniu poinformowania Skarżącego o możliwości zapoznania się z żądaną informacją w siedzibie organu. W odpowiedzi na wezwanie Sądu Burmistrz Miasta i Gminy S. w piśmie z dnia [...] września 2018 r. wyjaśnił, że informacja o możliwości udostępnienia informacji w siedzibie organu została doręczona Skarżącemu w dniu [...] lipca 2018 r. Organ wyjaśnił jednocześnie, że w terminie 14 dni od poinformowania Skarżącego o możliwości zapoznania się z żądaną informacją w siedzibie organu, nie złożył on wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie wskazanej w udzielonej odpowiedzi. Oznacza to, że zgodnie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. in fine organ zobowiązany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby do dnia wydania niniejszego wyroku decyzja taka została wydana. W konsekwencji Sąd przyjął, iż organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2018 r. Sąd zobowiązany był ponadto do oceny, czy stwierdzona bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków Skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zwłoka w udzieleniu Skarżącemu odpowiedzi na złożony przez niego wniosek wynikała z problemów technicznych związanych z obsługa skrzynki poczty elektronicznej, a nie złej woli organu. Niezwłocznie po uzyskaniu wiedzy o złożonym przez Skarżącego wniosku organ odpowiedział na wniosek. Ponadto bezczynność miała związek z brakiem formalnego zakończenia postepowania związanego z niewydaniem decyzji o umorzeniu postepowania. Z tych samych względów Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy S. do załatwienia wniosku, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, że organ dopuścił się bezczynności. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego wpisu od skargi.