IV SAB/Po 12/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 2 września 2016 r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej Racheli [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. R. P. (dalej: skarżąca) zastępowana przez fachowego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty [...] (dalej organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia [...] września 2016 r. (wysłanym drogą elektroniczną) skarżąca zwróciła się do organu o przesłanie na jej adres mailowy umowy bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. Także drogą elektroniczną wniosek przekazany został Naczelnikowi Wydziału Organizacyjno-Administracyjnego (wpływ dnia [...] września 2016 r.). Na skutek przeoczenia przez odpowiedzialnego za sprawy z zakresu informacji publicznej pracownika odpowiedź na wniosek nie została udzielona. Z uwagi na brak odpowiedzi na wniosek skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Spółki wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie czternastu dni, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kosztów postępowania w łącznej wysokości 597 zł. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że organ w żaden sposób nie zareagował na wniosek. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że po jej wpłynięciu w archiwum poczty mailowej odnaleziono wniosek skarżącej i niezwłocznie udzielono odpowiedzi, że Starostwo Powiatowe w [...] nie było i nie jest stroną żadnych umów cywilnoprawnych zawartych z adwokatem, radcą prawnym oraz kancelarią dotyczących stałej obsługi prawnej w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, przepraszając jednocześnie za brak odpowiedzi w ustawowym terminie. Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że okoliczności podane w odpowiedzi na skargę polegają na prawdzie i wniósł w związku z tym o umorzenie sprawy i zasądzenie kosztów. Precyzując na wezwanie Sądu swe stanowisko, pełnomocnik pismem procesowym z dnia [...] marca 2017 r. wniósł o umorzenie postępowania w zakresie żądania zawartego w punkcie 1 skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 – dalej: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Przed rozpoznaniem skargi stwierdzić należy, iż skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.17640 przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Starosty [...] w zakresie udostępnienia stronie skarżącej żądanych informacji i ewentualnie dokumentów. Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy żądane dokumenty i informacje są informacją publiczną oraz czy organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie należy również ustalić czy działania organu nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, CBOSA). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Mając na uwadze przywołane poglądy i przedstawioną wykładnię prawa, stwierdzić należy, że żądane przez stronę skarżącą informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Odnosząc się do podmiotowego aspektu niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Nie budzi zatem wątpliwości, że Starosta [...] jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznych. Uznając, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną, a organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek skarżącej zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami wyżej przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje w formie pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) – to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W świetle art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] września 2016 r. Od tego dnia rozpoczął bieg termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero pismem z dnia [...] lutego 2017 r., na skutek wniesionej skargi, organ udzielił skarżącej wnioskowanej informacji. Z powyższego wynika, że organ pozostawał w stanie bezczynności w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Jednakże stan bezczynności ustał w dniu [...] lutego 2017 r. Zgodnie z tezą uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08; CBOSA), przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. mówiący o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a., organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Z uzasadnienia cytowanej uchwały jasno wynika, że Sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, iż, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jedynie uznawszy, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, Sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie – że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku bowiem już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołuje pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. NSA zaznaczył, że nie ma wówczas żadnych innych powodów, które przemawiałyby za wydaniem wyroku oddalającego skargę, który – najogólniej rzecz ujmując – jest orzeczeniem stwierdzającym, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w przywołanej uchwale. Ponieważ stan bezczynności organu istniał w dniu wniesienia skargi, ale ustał przed dniem wydania wyroku, postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Ponadto z powyższych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku. Orzekając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. w przedmiocie charakteru stwierdzonej bezczynności organu – tj. czy zaistniała ona z rażącym naruszeniem prawa – Sąd uznał, że niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Opóźnienie w załatwieniu wniosku skarżącej było wprawdzie pięciomiesięczne, nie było jednak spowodowane opieszałością czy złą wolą adresata wniosku. Nie wynikało w lekceważenia strony czy zamiaru niedochowania ustawowego terminu. Należy mieć także na uwadze treść udzielonej z opóźnieniem informacji: sprowadzała się ona do stwierdzenia, że organ nie był stroną umów będących przedmiotem zainteresowania skarżącej. Zauważyć też należy, że strona nie monitowała wcześniej (przed złożeniem skargi) o udzielenie odpowiedzi, co (jak należy sądzić spowodowałoby jej niezwłoczne udzielenie). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie jej pełnomocnika (480 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 złotych (pkt 4 sentencji wyroku).