IV SAB/Po 123/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. do załatwienia wniosku Stowarzyszenia S. z dnia 27 kwietnia 2023 roku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. na rzecz Stowarzyszenia S. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie S. wystąpiło do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. o udzielenie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych w 2022 roku w mediach oraz przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczą kwotę brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w mediach w 2022 roku. Zastępca Dyrektora ds. Ekonomicznych Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P., pismem z dnia 2 czerwca 2023 roku, pozostawił bez rozpoznania wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie wyjaśniono, że wnioskodawca nie usuną braków wniosku, bo nie wykazał, iż uwzględnienie wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stowarzyszenie S. , pismem z dnia 19 lipca 2023 roku za pośrednictwem poczty elektronicznej, wystąpiło do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Strona skarżąca podniosła, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania narusza: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie oraz nieudostępnienie żądanej informacji, 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie i uznanie, że żądane informacje są informacją przetworzoną, 3. art. 64 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie i pozostawienie wniosku bez rozpoznania, podczas gdy ewentualny brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego nie może być traktowany jako brak formalny i niedopuszczalne jest zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania, gdyż ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje takiej możliwości. Stowarzyszenie zażądało: - zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 27 kwietnia 2023 roku o udostępnienie informacji publicznej, - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, - stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., - zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji lasów Państwowych w P. zażądał oddalenia skargi w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ opisał przebieg postępowania w sprawie oraz wyjaśnił, że żądana informacja ma charakter przetworzony, a wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżony organ wskazał wnioskodawca w ogóle odmówił wykazania szczególnej istotności w uzyskaniu informacji przetworzonej dla interesu publicznego, a samo żądanie zostało poparte wyłącznie przesłankami subiektywnymi. Wniosek nie mógł podlegać jakiejkolwiek dalszej ocenie i pozostawiono go bez rozpoznania na zasadzie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także brak efektywnych działań w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga okazała się uzasadniona. Przypomnieć należy, że zgodnie z tezą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 roku o sygn. akt I OPS 2/13 na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadność skargi, a tym samym legalność działania Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. , należało ocenić według stanu prawnego na dzień dokonania czynności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tj. według stanu prawnego obowiązującego na dzień 20 czerwca 2023 roku. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672 z późn. zm.), Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Z kolei, w art. 32 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wymieniono jednostki organizacyjne wchodzące w skład Lasów Państwowych, do których należą m.in. regionalne dyrekcje Lasów Państwowych. Natomiast, zgodnie z art. 34 pkt 1 ww. ustawy do kompetencji Dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych należy w szczególności reprezentacja Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) Dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych nie jest zatem organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz podmiotem reprezentującym Skarb Państwa zgodnie z odrębnymi przepisami, tj. przepisami ustawy o lasach - art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie zwróciło się z wnioskiem o udostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 roku w mediach, poprzez przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 roku w ww. mediach. Zdaniem organu jest to informacja publiczna przetworzona, w związku z czym wezwał on stronę do wykazania szczególnie istotnego interesu w pozyskaniu informacji. W odpowiedzi Stowarzyszenie wyraziło pogląd, że "wyszukanie informacji nie stanowi żadnego przetworzenia informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że w przypadku, gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej żądanie udzielenia informacji zawiera w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien zatem poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018 r., I OSK 2622/16). Jednak wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany do udzielenie informacji powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna - powinien na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r., III OSK 3142/21). Odmowa wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego nie stanowi braku formalnego wniosku, co wyklucza stosowanie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej w skrócie "K.p.a."). Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowiąc w art. 16 ust. 2, że przepisy K.p.a. stosuje się do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie daje podstaw do stosowania K.p.a. w innych przypadkach. Postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest, co do zasady, postępowaniem odformalizowanym (wyrok NSA z 3.03.2023 r., III OSK 2285/21, LEX nr 3509086). Z powyższych względów uznać należało, że czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania została dokonana z naruszenia art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bo brak udostępnienia informacji z uwagi na to, że udzielenie informacji przetworzonej następuje w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego jest przypadkiem odmowy udzielenia informacji i wymaga wydania decyzji. Na gruncie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej przedwczesne jest wypowiadanie się co do kwestii, czy żądana informacja publiczna (okoliczność bezsporna pomiędzy stronami) ma charakter przetworzony oraz przedwczesne jest wypowiadanie się co do tego, czy zaistniały warunki do udostępnienia takiej informacji. Skoro ograniczenie prawa do informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej, to takie okoliczności, jak charakter żądanej informacji publicznej, a także to, czy spełnione są warunki dla udzielenia informacji publicznej przetworzonej, podlegają kontroli sądowoadministracyjnej w toku postępowania ze skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ponownie prowadzonym postępowaniu Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych zobowiązany jest przyjmować, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie określa warunków formalnych podania w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a., lecz ustanawia materialnoprawne warunki udzielenia informacji publicznej. W konsekwencji organ powinien samodzielnie zbadać charakter żądanej informacji, a także przesłanki jej udzielenia w postaci istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego. W przypadku gdy organ uzna, że takie przesłanki wystąpią wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, gdy ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna Dyrektor powinien na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Wydana decyzja powinna spełniać wymogi określone w art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie dopatrzył się, aby bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wynikała ze złej woli organu, czy miała cechy celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (wyrok NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; publ. CBOSA). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zobowiązał skarżony organu do załatwienia wniosku o udzielnie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy w terminie (pkt 1 wyroku), stwierdził bezczynność organu (pkt 2 wyroku) i uznał, że nie miała ona charakter rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 4 wyroku). O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł).