IV SAB/Po 124/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2021 r. sprawy ze skargi G. S. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku G. S. w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego G. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia [...] czerwca 2021 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 12 oraz art. 35 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny. Postępowanie trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy. Strona zażądała: - zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, - stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, - rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w marcu 2019 roku skarżący wystąpił do Wojewody D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z uwagi na zmianę pracodawcy oraz miejsca zamieszkania, pismem z dnia [...] marca 2021 roku, strona wniosła o przekazanie sprawy według właściwości do Wojewody. W ocenie strony załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie miesiąca, a uwzględniając konieczność wystąpienia z zapytaniami do innych organów (Policji, Straży Granicznej) termin dwóch miesięcy jest terminem krańcowym. W okresie oczekiwania na udzielenie zezwolenia skarżący pozbawiony jest możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, w szczególności możliwości wielokrotnego przekraczania granicy. Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku wszczęcia podstępowania sądowego o oddalenie skargi. Wojewoda zapewnił, że sposób prowadzenia postępowania nie wypływa ze złej woli organu, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania wielu różnych spraw, odpływu pracowników merytorycznych oraz braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. W marcu 2021 roku złożonych zostało 3,5 tys. wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy oraz 6,2 tys. wniosków o zezwolenie na pracę. Łączna liczba wniosków złożonych w marcu znacznie wzrosła w porównaniu do poprzednich okresów i była o 1,4 tys. wyższa niż w lutym tego roku i prawie 3 tys. wyższa niż w marcu 2020 roku. W całym pierwszym kwartale 2021 roku wpłynęło 4,7 tys. wniosków więcej niż w pierwszym kwartale 2020 roku. W tej sytuacji zarzucana Wojewodzie bezczynność związana z brakiem wydania decyzji w ustawowym terminie jest nieuzasadniona. Organ stwierdził, że trudno odnieść się do zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, gdyż w zdecydowanej większości postępowanie toczyło się przed Wojewodą D.. Akta sprawy dotyczące wniosku G. S. znajdują się w posiadaniu tutejszego Urzędu od niespełna trzech miesięcy. Po przekazaniu akt Wojewoda potrzebował czasu na zapoznanie się z dowodami zgromadzonymi w sprawie. Bezsporne w ocenie organu jest to, że strona prawidłowo została wezwana do usunięcia braku w zakresie opłaty skarbowej. Informacja o treści wezwania została zamieszczona w systemie teleinformatycznym Urzędu, a wraz z wezwaniem strona otrzymała dane dostępowe do śledzenia statusu sprawy. Organ zaznaczył, że korespondencja jest prowadzona drogą elektroniczną na wniosek strony. Pliki zostały przesłane stronie w formacie HAdES. Twierdzenia strony, że tylko organ posiada możliwość odczytu pliku są niezgodne ze stanem faktycznym. Wskazany format zapisu stosuje się w celu opatrzenia kwalifikowanym podpisem dokumentu przesyłanego droga elektroniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.). Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Analiza stanowiska strony skarżącej, stanowiska organu, a także analiza treści dokumentów złożonych do akt administracyjnych przekazanych Sądowi ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy. Skarżący pismem z dnia [...] marca 2019 roku wystąpił do Wojewody D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W karcie weryfikacji podania z dnia [...] marca 2020 roku odnotowany został negatywny wynik oceny formalnej wniosku z uwagi na brak uiszczenia opłaty skarbowej wymaganej przy złożeniu wniosku. W dniu [...] marca 2021 roku do Wojewody D. wpłynęło pismo strony z dnia [...] marca 2021 roku zawiadamiające o zmianie adresu zamieszkania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 roku organ przekazał akta sprawy zgodnie z właściwością do Wojewody. Prezentata organu potwierdza, że wpływ dokumentów do Wojewody miał miejsce w dniu [...] maja 2021 roku. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 roku strona złożyła ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę przez Wojewodę. W treści pisma wskazano, że od dnia złożenia wniosku o przekazanie sprawy według właściwości upłynęły ponad trzy miesiące. W sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie pomimo zebrania w całości materiału dowodowego. Podpis elektroniczny ponaglenia zweryfikowano w dniu [...] czerwca 2021 roku. W dniu [...] czerwca 2021 roku Wojewoda wystosował do pełnomocnika strony wezwanie, aby w terminie 21 dniu o dnia otrzymania pisma, strona dostarczyła oryginał dowodu opłaty skarbowej w kwocie [...]zł, pod rygorem zwrócenia wniosku. W treści pisma zawarto adnotację, że opłatę należy uiścić na rachunek bankowy Urzędu Miasta P.. W tym samym dniu Wojewoda przekazał ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców w W.. Pełnomocnik strony udzieliła odpowiedzi na wezwanie w tym samym dniu, tj. [...] czerwca 2021 roku. Wyjaśniła, że nie mogła zapoznać się z treścią wezwania, gdyż nie dysponuje oprogramowaniem umożliwiającym odczytanie dokumentu zapisanego w formacie "XAdES". Kierując się treścią zawartą w "nagłówku wezwania" pełnomocnik przesłała dowód uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Pismem opatrzonym datą [...] czerwca 2021 roku, a złożonym za pomocą środków komunikacji elektronicznej w dniu [...] czerwca 2021 roku, strona reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego złożyła skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] lipca 2021 roku) Wojewoda podniósł, że na dzień [...] lipca 2021 roku wniosek złożony przez G. S. zawiera brak opłaty skarbowej. Strona została wezwana do uzupełnienia opłaty, ale nie złożyła dowodu tej opłaty. Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz. U. 2020, poz. 35) co do zasady nie określa szczególnych terminów załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy. Zastosowanie znajdują ogólne terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, określone ustawą z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256; dalej w skrócie K.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Odnosząc powyższe do okoliczności kontrolowanej sprawy Sąd wskazuje, że przedmiotem skargi nie jest bezczynności Wojewody, lecz przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sprawa "bezczynności" sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych, a wiec oceny czy sprawa została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a., względnie w terminie przedłużonym zgodnie z art. 36 K.p.a. Kryterium rozstrzygającym o zasadności/bezzasadności skargi G. S. jest natomiast to, czy kontrolowane postępowanie administracyjne jest prowadzone w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, pomimo tego, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Poza granicami kontrolowanej sprawy sądowoadministracyjnej pozostają kwestie dotyczące nieterminowego załatwienia sprawy, a także nieefektywnego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Wojewodę D.. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne są te okoliczności, które miały miejsce po przekazaniu sprawy Wojewodzie. Przekazanie wniosku skarżącego według właściwości należy postrzegać, jako zakończenie postępowania prowadzonego przed Wojewodą D. oraz jego wszczęcie/kontynuację przed Wojewodą. To co stało się przed przekazaniem sprawy według właściwości nie wchodzi w zakres rozpoznania sprawy, która zawisła przed tutejszy Sądem, a więc sprawy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę. Sąd uznaje, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego. Na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a także na dzień wydania wyroku, sprawa pozostawała niezałatwiona. Analiza dokumentów włączonych do akt administracyjnych doprowadziła Sąd do przekonania, że skarga ma uzasadnione podstawy. Sąd wskazuje zatem, że w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia dowodu uiszczenia przez skarżącego opłaty w kwocie [...]złotych na rzecz Gminy W.. Z treści dokumentu wynika, że wskazana opłata została uiszczona w dniu [...] marca 2019 roku. Na kserokopii dowodu uiszczenia tej opłaty znajduje się również adnotacja opatrzona datą [...] kwietnia 2021 roku "Potwierdzam zgodność niniejszej kopii z oryginałem" podpisana przez starszego specjalistę M. G.. Porównanie tego dowodu z innymi dokumentami złożonym do akt sprawy, a w szczególności z treścią karty weryfikacji wniosku z dnia [...] marca 2019 roku oraz pismem z dnia [...] kwietnia 2021 roku zawierającym informację o przekazaniu sprawy według właściwości Wojewodzie ujawnia, że przekazane akta sprawy administracyjnej, wbrew twierdzeniom skarżonego organu, nie zawierały żadnych braków. W tym stanie rzeczy Sąd nie podziela stanowiska skarżonego organu, co do tego, że skierowane do strony wezwanie było prawidłowe. Wbrew twierdzeniom skarżonego organu na dzień [...] czerwca 2021 roku (data wezwania do dostarczenie oryginału dowodu uiszczenia opłaty), a także na dzień 21 lipca 2021 roku (data udzielenia odpowiedzi na skargę), brak było podstaw uzasadniających podejmowanie w sprawie działań o charakterze wezwania skarżącego do uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku, czy też przedstawienia oryginału dowodu uiszczenia tej opłaty. Oczekiwanie na wykonanie wskazanego wezwania nie stanowi okoliczność, która może usprawiedliwiać brak działań mających na celu załatwienie sprawy, a obejmujących w szczególności wystąpienie o opinię do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej oraz Policji. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi. Wojewoda D. przekazał skarżonemu organowi akta administracyjne bez braków formalnych ([...] maj 2021 roku). Strona wniosła ponaglenie ([...] czerwca 2021 roku) na przewlekłe prowadzenie postępowania po upływie ustawowego miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, która wymaga postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 3 K.p.a.). Dopiero w odpowiedzi na ponaglenie ([...] czerwca 2021 roku) organ podjął działania, które nie miały uzasadnionych podstaw na gruncie dokumentów włączonych do akt przekazanych przez Wojewodę D.. Podejmując zbędne czynności procesowe skarżony organ w żadnym zakresie nie odniósł się do oczekiwań strony wynikających ze złożonego ponaglenia, w szczególności nie udzielił stronie żadnych informacji o rzeczywistych przeszkodach w załatwieniu sprawy niezwłocznie, a także niezałatwienia jej pomimo upływu ustawowego miesięcznego terminu określonego dla spraw wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Od dnia przekazania sprawy według właściwości skarżonemu organowi ([...] maj 2021 roku) do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę ([...] lipca 2021 roku) upłynął ustawowy dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej. Na dzień wyrokowania w aktach sprawy nie było dowodów potwierdzających podejmowanie przez Wojewodę czynność mających na celu przygotowanie sprawy do jej końcowego załatwienia. Już po wydaniu wyroku, w piśmie z dnia [...] września 2021 roku, organ wyjaśnił, że w dniu [...] września 2021 roku wniosek strony został przekazany do opiniowania Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej oraz Policji. Brak podejmowania w ustawowych terminach załatwienie sprawy działań mających na celu przygotowanie sprawy do jej rozstrzygnięcia oraz jednoczesne podejmowanie działań zbędnych na gruncie dokumentów włączonych do akt administracyjnych Sąd ocenił, jako przejawem opieszałości, której nie da się pogodzić z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 i § 2 K.p.a.). Powyższe przesądziło o słuszności żądań skargi, albowiem postępowanie w sprawie z przyczyn leżących po stronie organu toczy się dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia w rozumieniu art. 12, art. 35 § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu opieszałość w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez Wojewodę nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie ujawnił okoliczności uzasadniających stanowisko, że prowadzenie postępowania dłużej niż miesięczny terminu na załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, czy dłużej niż dwumiesięczny termin zakreślony dla sprawy szczególnie skomplikowanej, było wynikiem rażących zaniedbań odnośnie obowiązku terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Uwzględniając argumentację odpowiedzi na skargę Sąd wskazuje, że także z urzędu (sprawa o sygn. akt. IV SAB/Po [...]), wiadome mu jest, iż w 2020 roku skarżony organ wydał 21.692 rozstrzygnięcia, tj. o 3.507 decyzji więcej niż w 2019 roku. W 2021 roku do dnia 22 kwietnia 2021 roku, skarżony organ wydał 7.867 decyzji w sprawach cudzoziemców. Stały wzrost liczby wydawanych średniomiesięcznie rozstrzygnięć (1.515 - decyzji miesięcznie w 2019 roku, 1.807 - decyzji miesięcznie w 2020 roku, 1.969 - decyzji miesięcznie w 2021 roku) potwierdza argumentację organu co do tego, że opóźnienia w załatwieniu także kontrolowanej sprawy mają obiektywne przyczyny, a organ podejmuje działania mające na celu doprowadzenie do stanu terminowego załatwiania zawisłych przed nim spraw administracyjnych. Skarżący nie żądał, a Sąd nie ujawnił, podstaw dla stosowania dalszych oraz dolegliwszych środków prawnych służących zwalczaniu przewlekłości w załatwianiu spraw administracyjnych. Nieuzasadnione w okolicznościach kontrolowanej sprawy jest w szczególności karanie skarżonego organu grzywną, czy przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 §1 pkt 1, §1a ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt 1 wyroku), stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania (pkt 2 wyroku) i uznał, że nie miało ono charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego ([...] zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa ([...] zł).