IV SAB/Po 127/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi N. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, 2. zasądzić od Wojewody na rzecz skarżącej N. O. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 23.08.2023 r. N. O. (dalej jako skarżąca) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25.08.2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt do organu lub w innym terminie uznanym za właściwy przez Sąd oraz o stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów lub w innej wysokości uznanej przez Sąd za właściwą, ewentualnie o wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, a także o zwrot kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów: 1. art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach tj. z dnia 17 listopada 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 2354 z późn. zm., dalej jako u.c.) poprzez niewydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni, podczas gdy organ miał taki obowiązek, a także gdy wszelkie przesłanki wydania zezwolenia zostały spełnione, 2. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji nie wydanie decyzji w zakresie złożonego przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, m.in. poprzez niepodejmowanie czynności oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu cudzoziemca; 3. art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. art. 35 § 1-3 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie szybkiego i prostego działania w sprawie nieskomplikowanego postępowania dotyczącego zezwolenia na pobyt czasowy, nadmierne komplikowanie tego postępowania i podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających, co doprowadziło do powzięcia niesłusznych wątpliwości organu, a nadto naraziło skarżącą na straty i zaburzyło zaufanie do organu administracji publicznej. Skarżąca uzasadniła, że przez okres od 25.08.2022 r. do dnia wniesienia skargi nie została wydana decyzja w przedmiocie wydania zezwolenia pobyt czasowy. Pismem z dnia 21.07.2023 r. skarżąca wystąpiła do organu z ponagleniem, które następnie zostało pozostawione bez rozpoznania. W ocenie skarżącej akta sprawy pozwalają na wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, a to wobec wypełnienia wszelkich przesłanek ustawowych. Zachowanie organu świadczy o bezpodstawnym i świadomym wydłużaniu postępowania, a to zdaniem skarżącej narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego, normy prawa materialnego, a także uniemożliwia ustalenie charakteru pobytu skarżącej. Dalej skarżąca przytoczyła treść przepisów, które - w jej ocenie – należało zastosować w sprawie. Szczegółowo uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 112a ust. 1 u.c. wydanie zezwolenia na pobyt czasowy powinno nastąpić w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia. W niniejszej sprawie zezwolenie takie powinno więc być wydane w najpóźniej w dniu 25.10.2022 r. Następnie skarżąca podkreśliła, że ustawa o cudzoziemcach nie przewiduje by decyzja administracyjna w zakresie zezwolenia na pobyt czasowy miała charakter uznaniowy, a zatem spełnienie przez wnioskodawcę stosowanych wymogów powinno doprowadzić do pozytywnego rozpatrzenia wniosku i w konsekwencji nadania wnioskodawcy uprawnienia do pobytu czasowego na terytorium RP. Końcowo skarżąca podkreśliła, że po jej stronie nie zachodzą żadne nieprawidłowości, które uniemożliwiałby rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku. Skarżąca podniosła, że dostarczyła kompletny wniosek o wydanie zezwolenia, a pomimo tego do dnia złożenia przedmiotowej skargi organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. W jej przekonaniu brak wydania rozstrzygnięcia w jej sprawie narusza zasady postępowania administracyjnego i jego prawidłowy tok. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu organ wskazał na przebieg postępowania w sprawie oraz wyjaśnił, że w dniu 29.01.2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91 z późn. zm.). Ustawa wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenie zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Kolejno Wojewoda uzasadnił, że zgodnie z art. 112a ust. 1 u.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Dopiero wystąpienie ostatniego ze zdarzeń powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy. Na mocy art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy regulacje te mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu wejścia w życie ustawy. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm., dalej jako u.p.o.U.) w okresie do 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Podkreślono, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie do 04.03.2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zdaniem Wojewody, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia, jak również nie sposób ocenić, iż przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie ma charakter kwalifikowany w postaci rażącego naruszenia prawa. Organ podkreślił, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Odnosząc się do żądania przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.U. organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z ostrożności dodano, że w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na wstępie rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność Wojewody. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Analizując akta administracyjne sprawy Sąd doszedł do wniosku, że skarżąca spełniła powyższy wymóg formalny, albowiem pismem z dnia 21.07.2023 r. wniosła wymagane ponaglenie, które zostało złożone po upływie 6- miesięcznego terminu o jakim mowa w art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c. [patrz: postanowienie WSA w Poznaniu z 17 sierpnia 2023 r. (sygn. akt IV SAB/Po 89/23, CBOSA)]. Dostrzeżenia ponadto wymaga, że do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona w toku toczącego się postępowania administracyjnego i po wniesieniu ponaglenia, a zatem w świetle p.p.s.a. jest dopuszczalna. Z akt sprawy wynika, że N. O. posiada obywatelstwo [...] i złożyła w dniu 25.08.2022 r. wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 05 czerwca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2059/22, CBOSA), zgodnie z którym art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie ma zastosowania tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z działaniami zbrojnymi zainicjowanymi 24.02.2022 r. Jak wyjaśnił NSA taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 u.c.). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 u.p.o.U.). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c u.p.o.U. wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców (tak też: postanowienie WSA w Poznaniu z 21.09.2023 r., sygn. akt: IV SAB/Po 117/23, CBOSA). W konsekwencji art. 100c i art. 100d u.p.o.U. dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22.06.2023 r., sygn. akt: II SAB/Gl 56/23, CBOSA). Wykładnia powołanych powyżej przepisów, przeprowadzona w zgodzie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a., doprowadziła Sąd do przekonania, że ustawodawca pozostawił stronie kontrolowanego postępowania administracyjnego prawo skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale zawiesił kompetencję sądu do stosowania środków określonych w ustawie, czyli sądowoadministracyjnych środków realizowania wymiaru sprawiedliwości (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 21.09.2023 r., sygn. akt: IV SAB/Po 92/23, CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie znajdują zatem przepisy u.p.o.U. tj. art. 100c ust. 1 – 4 i art. 100d ust. 1- 4 u.p.o.U. W myśl art. 100c u.p.o.U. dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) zmieniającej ww. ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r., w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r., bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.U.). Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100c ust. 2 u.p.o.U.). Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w powyższych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4 u.p.o.U.). Zgodnie zaś z art. 100d u.p.o.U. dodanym przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 185) zmieniającej ww. ustawę z dniem 1 stycznia 2023 r. - w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a). Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100d ust. 2 u.p.o.U.). Zgodnie z art. 100d ust. 3 w powyższym okresie: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w powyższych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 u.p.o.U.). Termin określony w art. 100d u.p.o.U. przedłużony został do 4 marca 2024 r. na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 1088) zmieniającej ww. ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r. W przedmiotowej sprawie dotyczącej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę zastosowanie znajdują przede wszystkim przepisy art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U., które wyłączają możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących przewlekłości w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie zaprzestanie czynności lub dokonuje ich z opóźnieniem. W ocenie orzekającego Sądu zastosowanie przepisu art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U. skutkuje niemożnością dokonania przez Sąd merytorycznej oceny okoliczności konkretnej sprawy w świetle przesłanek i stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, co w konsekwencji prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego o jakiej mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Okoliczności prawne i faktyczne niniejszej sprawy nie pozostawiają więc wątpliwości, że Sąd obowiązany był do uwzględnienia normy prawnej wynikającej z przepisu art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U., który stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Biorąc powyższe regulacje pod uwagę należy wskazać, że bieg terminu załatwienia sprawy skarżącej był zawieszony już w momencie złożenia wniosku (25.08.2022 r.), a zawieszenie to trwa (w obecnym stanie prawnym) do dnia 04.03.2024 r., co oznacza, że w tym okresie nie można skutecznie zarzucić organowi przewlekłego prowadzenia postępowania. W świetle powyższego ustawodawca pozbawił Sąd orzekający możliwości dokonania merytorycznej oceny, czy w kontrolowanej sprawie organ dopuścił się przewlekłości, czy też nie. A tym samym Sąd nie mógł zająć stanowiska w zasadniczym dla tej sprawy zakresie. Ustawodawca wprawdzie dopuścił możliwość wniesienia przedmiotowej skargi, lecz jednocześnie pozbawił Sąd możliwości oceny jej zasadności. Postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy należało zatem umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U., jak w punkcie 1 postanowienia. Ponadto Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należało w drodze analogii zastosować przepis art. 201 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w punkcie 2 postanowienia Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.