IV SAB/Po 127/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. W. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wystąpiła do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie dotyczącej rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 9 października 2023 roku (nr [...]) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zażądała: wyznaczenia organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że odwołanie zostało przekazane do kolegium w dniu 3 listopada 2023 roku. Od tego momentu organ odwoławczy nie wykonał żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy. Organ nie dochował terminów określonych w art. 35 K.p.a., jak również nie wykonał obowiązków określonych w art. 36 K.p.a. W dniu 24 maja 2024 roku zostało złożone ponaglenie na bezczynność organu odwoławczego, które jednak nie zostało rozpatrzone w terminie 7 dni od daty jego otrzymania przez organ, co stanowi naruszenie art. 37 § 5 i § 6 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażądało oddalenia skargi oraz wyjaśniło, że decyzją z dnia 31 maja 2024 roku orzekło o uchyleniu w całości rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 §6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 (art. 149 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę - w tym także skargę na bezczynność i przewlekłość - można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej w skrócie "K.p.a."), środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłości jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 24 maja 2024 roku wniosła wymagane ponaglenie. Zostało ono złożone po upływie ponad 6 miesięcy od daty przekazania odwołania do organu II instancji. Przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Dostrzeżenia wymaga, że do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona w dniu 19 lipca 2024 roku, a więc przed zakończeniem postępowania odwoławczego, co miało miejsce w dniu 26 lipca 2024 roku, a więc w dacie doręczenia stronie decyzji organu odwoławczego (wyrok NSA z 11.05.2022 r., II OSK 1794/21, LEX nr 3501971). Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej w skrócie "K.p.a.") datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 K.p.a.). O wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony (art. 131 K.p.a.). Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (art. 133 K.p.a.). Załatwienie sprawy przez organ odwoławczy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Analiza stanowiska strony skarżącej, stanowiska organu, a także analiza dokumentów złożonych do przekazanych Sądowi akt administracyjnych ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy. Odwołanie opatrzone datą 16 października 2023 roku wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 9 listopada 2023 roku (prezentata urzędu). O przekazaniu odwołania organ powiadomił stronę postępowania. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarządzeniem z dnia 22 listopada 2023 roku, wyznaczył skład orzekający organu odwoławczego. W dniu 29 maja 2024 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło, opatrzone datą 24 maja 2024 roku, ponaglenie na bezczynność tego organu. Z dokumentacji włączonej do przekazanych sądowi akt administracyjnych wynika, że rozstrzygnięcie, określane osnową czy też sentencją decyzji, stanowiące wiążącą wypowiedź organu administracji publicznej co do istoty sprawy zostało sporządzone i podpisane w dniu 31 maja 2024 roku, co potwierdzają protokół z posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego P., treść zaskarżonej decyzji odwoławczej, a także metryka sprawy włączona do akt administracyjnych. Sądowi znana jest praktyka dotycząca wewnętrznej organizacji pracy w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Na gruncie tej wiedzy przyjąć należało, że dokumenty włączone do akt administracyjnych nie stanowią dowodu na okoliczność daty sporządzenia i podpisania uzasadnienia do zaskarżonej decyzji, ta data pozostaje więc nieznana, nieudokumentowana w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych. Decyzję wraz z uzasadnieniem przekazano do wysyłki w dniu 23 lipca 2024 roku (metryka sprawy). W dniu 26 lipca 2024 roku decyzja organu odwoławczego została doręczona pełnomocnikowi skarżącej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że miesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym upłynął w dniu 9 grudnia 2023 roku. Z poczynionych przez Sąd ustaleń wynika, że we wskazanym terminie, ani po upływnie wskazanego terminu, aż do dnia wydania decyzji (31 maja 2024 roku) Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podejmowało w sprawie żadnych czynności o charakterze wyjaśniającym. Skarżony organ, pomimo upływu terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, nie zawiadomił stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Wskazane obowiązki ciążyły na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym, dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności wskazanych w art. 36 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Pojęcie "bezczynności" sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Z powyższych względów uznać należało, że skarżony organ dopuścił się bezczynności, gdyż nie załatwił sprawy w postępowaniu odwoławczym w maksymalnym miesięcznym terminie wynikającym z art. 35 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie Kolegium nie wykonało obowiązku informacyjnego względem strony postępowania, a także obowiązku dotyczącego oznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Stan bezczynności, braku załatwienie sprawy administracyjnej, ustał na skutek uzewnętrznienie decyzji poprzez wprowadzenie jej obrotu prawnego (doręczenie stronie), co miało miejsce już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji bezprzedmiotowe stało się żądanie skargi dotyczące zobowiązania organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. W tym zakresie postępowanie sądowe należało umorzyć. Przyjmując stanowisko/ocenę, że bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała charakter rażącego naruszenia prawa Sąd uwzględnił sześciokrotne przekroczenie terminu oznaczonego dla załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, oczywistość zaniedbań w zakresie wykonywania obowiązków procesowych związanych z brakiem załatwienia sprawy w ustawowym terminie, brak konieczności podejmowania jakichkolwiek czynności wyjaśniających w celu załatwienia sprawy (decyzja została wydana bez podejmowania takich czynności), a także brak jakichkolwiek wyjaśnień organu, co do przyczyn opisanej bezczynności. Celem regulacji art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zwalczanie stanu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Prawnie określoną konsekwencją, która konsumuje naruszenie prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie lub braku wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, jest przede wszystkim stwierdzenie stanu bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. Środki ochrony prawnej przynależne skarżącej w zakresie zwalczania bezczynności (ponaglenie, skarga do sądu) okazały się skuteczne i doprowadziły do wydania oczekiwanej decyzji. Z tego względu Sąd nie ujawnił uzasadnionych podstaw dla stosowania dalszych oraz dolegliwszych środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności organu administracji publicznej. Zbędne i nieuzasadnione okazało się karanie skarżonego organu grzywną, czy przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt 1 wyroku), stwierdził bezczynności organu (pkt 2 wyroku) oraz uznał, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie w stawce minimalnej dla pełnomocnika z wyboru w osobie adwokata (480 zł).