IV SAB/Po 129/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi H. W. na bezczynność Towarzystwo Budownictwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Towarzystwo Budownictwa do rozpatrzenia wniosku H. W. z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Towarzystwo Budownictwa na rzecz skarżącej H. W. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. W. w dniu [...] lipca 2021 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Towarzystwo Budownictwa, dalej "STBS" w udostępnieniu informacji publicznej objętej jej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r., którym zwróciła się o udostępnienie informacji dotyczącej lokalu oznaczonego nr [...] położonego przy ul. [...] nr [...] w S., tj. 1. "czy lokal opisany wyżej jest aktualnie przedmiotem umowy użyczenia, najmu, dzierżawy czy innej, którego stroną jest podmiot trzeci, 2. przesłanie kopii aktualnie obowiązujących umów wskazanych wyżej, jak i wszystkich wystawionych przez Spółkę faktur/rachunków tytułem czynszu i innych opłat związanych z ww lokalem, 3. wskazanie w oparciu o jakie obowiązujące przepisy prawa została zawarta umowa z podmiotem trzecim, w tym szczególności czy na stronie BIP Spółki ukazała się informacja o możliwości zawarcia ww umów i w oparciu o jakie aktualnie obowiązujące regulacje dokonano wyboru podmiotu trzeciego korzystającego aktualnie z ww lokalu, 4. w oparciu o jakie obowiązujące przepisy prawa zarząd Spółki udzielił zgody na lokalizację szyldu przez podmiot trzeci, a to z pominięciem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, 5. w oparciu o jakie obowiązujące przepisy prawa została ustalona stawka czynszu w zawartej umowie najmu czy dzierżawy Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie S. Spółka z o.o. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty wydania orzeczenia; 2) orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a; 4) ukaranie osób wchodzących w skład zarządu spółki jako winnych niezałatwienia sprawy w terminie; 5) zasądzenie kosztów postępowania. Wnosząca skargę wskazał a, że na wniosek otrzymała pismo sporządzone w dniu [...].06.2021 r. na mocy którego została poinformowana, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art.1 i 6 u.d.i.p., a wolą wnioskującej jest uzyskanie informacji dla celów prywatnych, komercyjnych itd. Podczas gdy celem ustawy nie jest zaspokojenie indywidualnych 9prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy na potrzeby toczących się postępowań sądowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie w przypadku uwzględnienia skargi i zobowiązania organu o uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność STBS Sp. z o.o., Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 159 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnił. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.", z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych, o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jeżeli takie przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej zachodzą. Jeżeli natomiast żądana informacja nie może być udostępniona, w sposób lub w formie określonej we wniosku, to podmiot obowiązany, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego u.d.i.p., a także czy informacja wskazana we wniosku jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi wątpliwości, że STBS Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Z tego mianowicie powodu, że S. " Sp. z o.o. z siedzibą w S. jest spółką komunalną. Jednostka samorządu terytorialnego, czyli Gmina S. jest wyłącznym (jedynym) wspólnikiem ww Spółki. Tym samym skoro jedynym wspólnikiem Spółki jest Gmina S., która zaangażowała w Spółce środki publiczne, to nie można uznać, że majątek Spółki nie zachował charakteru "majątku publicznego". Natomiast w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., wśród podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zostały wymienione podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W związku z tym STBS należy do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z u.d.i.p. Podstawową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy w związku z tym stosują się do niej przepisy u.d.i.p. Prawidłowej odpowiedzi na to pytanie można udzielić po dokonaniu funkcjonalnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2118/11, wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. I OSK 2265/11, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. I OSK 155/1). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że umowy cywilnoprawne, dotyczące dysponowania (gospodarowania) majątkiem publicznym, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 1741/13, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania te obejmują m.in. gminne budownictwo mieszkaniowe (art. 7 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy). Umowy cywilnoprawne, dotyczące dysponowania (gospodarowania) majątkiem publicznym, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem umowy najmu zawarte przez spółkę wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym, zwłaszcza której jedynym udziałowcem jest podmiot publiczny, stanowią informację publiczną (art.1 ust.1 w zw. z art.6 ust.1 pkt 5 lit.c i d u.d.i.p.). Zawierają bowiem informację o gospodarowaniu (wykorzystaniu) majątkiem publicznym, zaś kwestia gospodarowania majątkiem publicznym stanowi sprawę publiczną. Przede wszystkim należy wskazać, że organ arbitralnie uznał, że wnioskowana przez skarżącą informacja nie jest informacją publiczną, nie wskazując przy tym na jakiekolwiek przepisy prawne. Organ doszedł do przekonania, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony został w celu pozyskania dokumentów i informacji istotnych z punktu widzenia jedynie skarżącej, nie zaś jak twierdzi H. W., w trosce o dobro publiczne. Przy czym w ogóle nie wezwał skarżącej do wykazania szczególnie ważnego interesu publicznego. Uznanie czy dana informacja jest informacja publiczną nie zależy od subiektywnej oceny organu. Organ ma obowiązek wydedukować to na podstawie przepisów ustawy. W sytuacji, gdy w ocenie organu żądane informacje mają charakter tak rozumianej informacji publicznej przetworzonej – której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., może nastąpić jedynie "w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego" – a występowanie takiego interesu w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika już z samej treści wniosku, wówczas organ winien wezwać wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego, z jednoczesnym wyjaśnieniem, że dana informacja jest według organu informacją przetworzoną. W niniejszej sprawie organ tego nie uczynił. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udostępnienia tej informacji publicznej, w ustawowym 14 - dniowym terminie nie udostępnił informacji będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia, i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy u.d.i.p.). W myśl natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 - przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Oceniając stan przedmiotowej sprawy według powyższych kryteriów, należy stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w udzieleniu wnioskowanej informacji publicznej, gdyż do dnia rozpoznania skargi, nie rozpatrzył wniosku skarżącej z dnia 9 czerwca 2021 r. Informacja o którą wnioskowała skarżąca nie została udostępniona. Organ pozostaje tym samym w bezczynności. Sąd zatem, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku w tym zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zaś na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem prowadził korespondencję ze skarżącą i prezentował swoje stanowisko w sprawie, tym samym wniosek skarżącej nie został całkowicie przemilczany ani zlekceważony. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, jako środek represji, winno być stosowane w sposób ostrożny i tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości. Z tej też przyczyny, nie wymierzono organowi wnioskowanej grzywny, a skargę w tym zakresie oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnośnie zaś wniosku skarżącej dotyczącego ukarania osób wchodzących w skład zarządu spółki jako winnych niezałatwienia sprawy w terminie to skarga również podlegała oddaleniu, albowiem wniosek taki nie należy do właściwości Sądu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Zaś w pkt 3 wyroku oddalono skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie 4 wyroku.