IV SAB/Po 14/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. przy udziale sprawy ze skargi S. Z. M. W. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w przedmiocie samowoli budowlanej 1. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych) 3. w pozostałym zakresie postępowanie umarza, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. na rzecz S. Z. M. W. R. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z [...] października 2009 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2009 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej PINB) działając na podstawie art. 104 i 105 §1 ustawy z 14 czewca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zgodności z przepisami realizacji przyłącza wodociągowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych przy ul. O. w R., gm. S. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2010 r.), Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) po wszczęciu z urzędu postępowania, działając na podstawie art. 104 oraz art. 156 §1 pkt 2, art. 157 §1 i art. 158 §1 kpa stwierdził nieważność decyzji z dnia 19 października 2009 r. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2010 r.), od której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1332/10, oddalił skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. (dalej Stowarzyszenie) powołując się na art. 37 i art. 17 kpa w zw. z art. 35 kpa wniosło zażalenie na bezczynność PINB zwracając się o uznanie zażalenia za uzasadnione, wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pociągnięcie PINB do odpowiedzialności na podstawie art. 38 kpa, podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że od wydania decyzji z [...] maja 2010 r. minęły ponad dwa lata, a PINB sprawy nie tylko nie załatwił, ale nie wydał jakiegokolwiek orzeczenia. Pismem z [...] stycznia 2013 r., nr [...], WWINB działając na podstawie art. 237 §3 kpa zawiadomiło Stowarzyszenie o uznaniu skargi za nieuzasadnioną. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie WWINB podkreślił, że do chwili obecnej Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w nim. Dlatego zażalenie z [...] grudnia 2012 r. zostało rozpatrzone przez WWINB w trybie skargowym. W toku postępowania skargowego niedopuszczalne jest merytoryczne rozpatrywanie sprawy przez organ właściwy do rozpatrzenia skargi. Odnosząc się do zarzucanej przez Stowarzyszenie bezczynności PINB, WWINB stwierdził, że aktualnie PINB nie pozostaje bezczynny. Po wykonaniu kopii z akt I instancji, wypożyczonych w dniu [...] grudnia 2012 r. od WWINB, pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., [...], PINB udzielił wyjaśnień Stowarzyszeniu wskazując, że po stwierdzeniu nieważności organ ten nie wydał nowej decyzji administracyjnej. Następnie PINB podjął czynności w toku postępowania, przed wniesieniem przez Stowarzyszenie zażalenia na bezczynność, m.in. zawiadamiając - pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., [...], o rozszerzeniu postępowania, które odtąd prowadzone jest "w sprawie zgodności z przepisami prawa realizacji sieci wodociągowej zlokalizowanej na działkach nr ewid. geodezyjnej: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych przy ul. O. w R., gm. S.". W dniu [...] grudnia 2012 r., [...], PINB wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.). W dalszej części uzasadnienia WWINB stwierdził, że co prawda w okresie od stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla powiatu poznańskiego, tj. od 2010 r., do grudnia 2012 r. organ ten nie podejmował żadnych działań, jednakże wynikało to z opisanego przebiegu postępowań związanych z przedmiotową sprawą, skutkujących przekazywaniem akt kolejno między poszczególnymi organami oraz sądami. Jednocześnie nie bez znaczenia pozostaje w niniejszej sprawie fakt, że wniesienie zażalenia oraz wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Nie można jednak wymagać od organów administracji publicznej działań irracjonalnych w sytuacji, gdy ewentualne uchylenie któregoś rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu zażaleniowym, nieważnościowym bądź przez sąd administracyjny mogłoby spowodować konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nowego rozstrzygnięcia, wydanego w międzyczasie przez organ I instancji. Postanowieniem z [...] lutego 2013 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] lutego 2013 r.), PINB dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w sprawie zgodności z przepisami prawa realizacji sieci wodociągowej zlokalizowanej na działkach nr ewid. geod.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych przy ul. O. w R., gm. S. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Stowarzyszenie (zwane dalej również skarżącym), reprezentowane przez fachowego pełnomocnika procesowego – radcę prawnego, złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) skargę na bezczynność PINB w związku z niezałatwieniem wszczętego z urzędu postępowania w sprawie "zgodności z przepisami realizacji przyłącza wodociągowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych przy ul. O. w R., gm. S. Skarżący wniósł o: 1) wydanie stosownego orzeczenia przez PINB bez zbędnej zwłoki, 2) uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie PINB do załatwienia sprawy - rozpatrzenia zażalenia z dnia [...] stycznia 2011 r. w określonym przez WSA terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez SKO w trybie autokontroli, 3) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie PINB grzywny w wysokości określonej w art. 154 §6 ustayw z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), 5) zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 387 zł. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie skarżący podkreślił, że od wydania ostatecznej decyzji przez GINB minęły ponad dwa lata, a PINB sprawy nie tylko nie załatwił, ale nie wydał jakiegokolwiek orzeczenia. W ten sposób w sprawie doszło do naruszenia art. 35 §3 kpa przez niezałatwienie sprawy w ciągu jednego, a nawet dwóch miesięcy (k. 4-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z [...] lutego 2013 r., nr [...], PINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu PINB zwrócił uwagę, że Stowarzyszenie zostało dopuszczone przez PINB do toczącego się postępowania [...] lutego 2013 r., czyli po złożeniu zażalenia na bezczynność do WSA. Skarżący nie występował dotychczas w sprawie administracyjnej jako strona postępowania. Poza tym, Stowarzyszenie przez okres 2 lat prowadziło szereg działań przed organami administracji, a następnie przed sądami administracyjnymi celem ustalenia swojego statusu w postępowaniu. Dotychczas toczyło się szereg postępowań administracyjnych oraz sądowych, których wynik mógł być odmienny od rozstrzygnięcia PINB. Spowodować to mogło sytuację, że w obiegu pozostawałyby ze sobą sprzeczne decyzje. Marginalnie PINB wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zmierza ku zakończeniu, ponieważ [...] stycznia 2012 r. i [...] lutego 2013 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji (k. 18-19 akt sądowych). Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], PINB działając na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud. i art. 104 kpa nakazał inwestorowi – "D." S.A. rozbiórkę samowolnie pobudowanego obiektu liniowego – sieci wodociągowej zlokalizowanej na działkach nr ewid. geod.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych przy ul. O. w R., gm. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym, lub nie podjął wymaganej czynności (T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 109, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 38-39). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, stosownie do art. 149 ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przedmiotem skargi na bezczynność w niniejszej sprawie był brak załatwienia przez PINB w terminie miesięcznym o którym stanowi art. 35 §3 kpa sprawy dotyczącej zgodności z prawem realizacji przyłącza wodociągowego zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych przy ul. O. w R., gm. S. Postępowanie to zostało wszczęte z urzędu przez PINB, o czym strony zostały zawiadomione pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Bezpośrednim impulsem do jego zainicjowania było pismo Stowarzyszenia z [...] maja 2009 r. zawiadamiające PINB o samowolnym wykonaniu na opisanych powyżej działkach sieci wodociągowej oraz wstępne czynności kontrolne dokonane w tym zakresie przez PINB. Postępowanie to decyzją z dnia [...] października 2009 r. zostało umorzone przez PINB jako bezprzedmiotowe. Następnie decyzją z [...] stycznia 2010 r. WWINB stwierdził nieważność decyzji z [...] października 2009 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez GINB decyzją z [...] maja 2010 r. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1332/10, WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję z [...] maja 2010 r. Jak trafnie zauważył skarżący, od wydania decyzji z dnia [...] maja 2010 r. minęły ponad dwa lata, a do dnia wniesienia skargi PINB nie załatwił sprawy. Odnosząc się do pisma WWINB z [...] stycznia 2013 r., nr [...], dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Argumentem niweczącym zaistniałą bezczynność nie mogła być konieczność przekazania akt pomiędzy poszczególnymi organami oraz sądami, co niewątpliwie mogło stanowić trudność dla PINB-u, która została uwzględniona przez Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie na etapie wymierzenia organowi administracji grzywny. Przeszkodą dla rozpoznania niniejszej sprawy nie mogło być również ewentualne uchylenie któregoś z rozstrzygnięć w jednym z toczących się postępowań, dla których punktem stycznym było wydanie decyzji z [...] października 2009 r., ponieważ nie znajdowało ono uzasadnienia i umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], PINB nakazał inwestorowi – "D." Spółka Akcyjna rozbiórkę samowolnie pobudowanego obiektu liniowego – sieci wodociągowej zlokalizowanej na działkach nr ewid. geod.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych przy ul. O. w R., gm. S. Wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność, przed dniem wyznaczonym na rozprawę wyłącza możliwość uwzględniania tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. W tej sytuacji, jeżeli do dnia orzekania przez sąd organ administracji, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wydał akt lub podjął czynność, których domagała się strona, to – pomimo pozostawania w zwłoce - przestał on tkwić w bezczynności. Biorąc jednak pod uwagę pełną treść art. 149 ppsa, wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji lub postanowienia nie zwalniało sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 ppsa w zakresie orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa). O uwzględnieniu skargi na bezczynność można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 ppsa jest również stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z opisanych powyżej względów, w 1 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 149 §1 ppsa stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się PINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rozstrzygnięciu tym przesądził ponad dwuletni okres pozostawania przez PINB w bezczynności, co w znaczący sposób stanowiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy administracyjnej o którym stanowi art. 35 §3 kpa. W pkt 2 wyroku Sąd działając w oparciu o art. 149 §2 w zw. z art. 154 §6 ppsa wymierzył PINB grzywnę w wysokości 500 zł. Orzeczona grzywna stanowi przede wszystkim sankcję za popełnione przez PINB rażące naruszenie prawa, a jednocześnie ma charakter prewencyjny, zapobiegający takim naruszeniom w przyszłości. Ustalając wysokość grzywny na tym poziomie Sąd miał również na względzie, że na dzień wydania wyroku istniała już decyzja organu administracyjnego załatwiająca sprawę, a ponadto szereg toczących się postępowań dotyczących tego samego zdarzenia faktycznego, co niewątpliwie utrudniało PINB dostęp do akt sprawy. Z uwagi na to, że do dnia orzekania przez sąd organ wydał decyzję nakazującą inwestorowi rozbiórkę samowolnie pobudowanego obiektu liniowego – sieci wodociągowej, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności stało się częściowo bezprzedmiotowe i dlatego podlegało umorzeniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku. W 4 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od PINB na rzecz skarżącego kwotę 357 zł, na którą złożyły się: 500,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, którego wysokość została określona w §2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, którego wysokość została ustalona w §14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.