IV SAB/Po 140/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi N. R. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie świadczenia wychowawczego na okres [...] z wniosku dotyczącego O. R. postanawia odrzucić skargę. Pismem datowanym na 08 maja "2022 r." [powinno być raczej: "2023 r." – uw. Sądu], wniesionym 10 maja 2023 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, N. R. (dalej jako "Skarżąca") wniosła, cyt.: "skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. Oddział ul. [...], gdyż pomimo ponaglenia (które przedkładam w załączeniu wraz z potwierdzeniem nadania), odebranego przez organ 31.03.2023 r., nie wydał on od grudnia 2022 r., żadnej decyzji administracyjnej w przedmiocie przywrócenia mi świadczeń wychowawczych 500+ na dwoje moich dzieci V. R. i O. R. od dnia 01.06.2022 r. do chwili obecnej, oraz świadczeń Dobry Start 300+ za rozpoczęcie przez nie roku szkolnego [...]. Do chwili obecnej nie rozpatrzono również mojego wniosku o przyznanie świadczeń na nowy okres tj. [...] rok". Powyższe pismo Skarżącej (dalej: "Skarga"), jako mylnie skierowane bezpośrednio do Sądu, zostało przez Sąd przekazane do ww. Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. przy piśmie z 11 maja 2023 r. W piśmie przewodnim z 07 czerwca 2023 r. przekazującym do Sądu "zwrotnie" Skargę wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Prezes ZUS"), reprezentowany przez r. H., wyjaśnił, że Skarżąca wniosła jedną skargę, która dotyczy dwóch rodzajów świadczeń, na jej dwoje dzieci, tj.: - świadczenia "dobry start": postępowanie [...] dot. O. R. (dalej jako "Syn"), postępowanie [...] dot. V. R. (dalej jako "Córka"); - świadczenia wychowawczego na okresy [...] oraz [...]: postępowanie [...] dot. Syna, postępowanie [...] dot. Córki. Wobec powyższego, na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu, rozdzielono sprawy objęte Skargą na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ("ZUS") i oznaczono je w następujący sposób: - sprawa o sygn. akt IV SAB/Po 81/23 – w przedmiocie świadczenia wychowawczego na okres [...] z wniosku dot. Syna; - sprawa o sygn. akt IV SAB/Po 82/23 – w przedmiocie świadczenia "Dobry Start" na okres [...] z wniosku dot. Syna; - sprawa o sygn. akt IV SAB/Po [...] – w przedmiocie świadczenia "Dobry Start" na okres [...] z wniosku dot. Córki; - sprawa o sygn. akt IV SAB/Po 139/23 – w przedmiocie świadczenia wychowawczego na okres [...] z wniosku dot. Córki; - sprawa o sygn. akt IV SAB/Po 140/23 – w przedmiocie świadczenia wychowawczego na okres [...] z wniosku dot. Syna; - sprawa o sygn. akt IV SAB/Po 141/23 – w przedmiocie świadczenia wychowawczego na okres [...] z wniosku dot. Córki. Odpowiadając na skargi w powyższych sprawach w przedmiocie świadczeń wychowawczych – pismem z 07 czerwca 2023 r. (znak: [...]) – Prezes ZUS, reprezentowany przez ww. pełnomocnika, wniósł o: - skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; - odrzucenie lub oddalenie skargi w przedmiocie świadczenia wychowawczego na okres od 07.2022 r. do 05.2023 r.; - umorzenie postępowania w przedmiocie świadczenia wychowawczego na okres od 06.2023 r. do 05.2024 r. Jednocześnie organ zaznaczył, że akta administracyjne w sprawie z wniosku N. R. prowadzone były w postaci elektronicznej. Jednakże ze względu na brak możliwości technicznych przesłania Sądowi akt w takiej postaci, ZUS przesyła je w sposób przewidziany dla akt prowadzonych w postaci papierowej, a ponadto dołącza do akt także dokumenty złożone przez Skarżącą w formie papierowej. Uzasadniając zaś wnioski zgłoszone w swej odpowiedzi na Skargę, Prezes ZUS wyjaśnił m.in., że: - 22 kwietnia 2022 r. Skarżąca złożyła do ZUS wniosek o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy od 1.06.2022 r. do 31.05.2023 r. na Syna i Córkę; - w wyniku automatycznego rozpatrzenia tego wniosku, przyznano prawo do świadczenia na Syna i Córkę. Informację przekazano 12 maja 2022 r. za pośrednictwem platformy elektronicznej PUE ZUS. Wypłata świadczenia za czerwiec i lipiec 2022 r. była realizowana w terminie wypłaty do 18. dnia miesiąca; - w wyniku weryfikacji rejestrów SPEC PESEL i Straży Granicznej ("SG") ustalono, że Skarżąca i jej dzieci utracili uprawnienia pobytowe w związku z wyjazdem z Polski w dniu 03 czerwca 2022 r.; - decyzjami z 03 listopada 2022 r. zmieniono okres przyznania świadczenia wychowawczego na oboje dzieci Skarżącej na okres od 01 do 30 czerwca 2022 r. oraz wskazano, że świadczenie wychowawcze wypłacone za okres od 01 do 31 lipca 2022 r. jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi. Decyzja dot. świadczenia na Córkę (postępowanie nr [...]) oraz decyzja dot. świadczenia na Syna (postępowanie nr [...]) zostały odebrane 18 listopada 2022 r.; - także 03 listopada 2022 r. Centrum Świadczeń dla Rodzin ("CSR") ZUS wydało decyzje odmawiające przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci Skarżącej, na okres od 01 lipca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Decyzja dot. świadczenia na Córkę została odebrana 18 listopada 2022 r., a dot. świadczenia na Syna – 04 listopada 2022 r.; - 20 grudnia 2022 r. do ZUS wpłynęła korespondencja w formie papierowej (nadana w urzędzie pocztowym 14 grudnia 2022 r.) – wniosek o przywrócenie świadczeń wychowawczych i "dobry start"; - 06 lutego 2023 r. wpłynęło kolejne pismo w formie papierowej (nadane w urzędzie pocztowym 01 lutego 2023 r.) – wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji ustalającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres 01-31 lipca 2022 r. - 10 kwietnia 2023 r. Skarżąca złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy [...] na Syna i Córkę; - 10 maja 2023 r. Skarżąca złożyła Skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Do Skargi dołączono dokument zatytułowany "Ponaglenie" z 29 marca 2023 r. w formie papierowej; - 13 maja 2023 r. wpłynęło do ZUS jeszcze pismo ogólne POG, określone jako "skarga", zawierające wniosek o przywrócenie świadczeń wychowawczych. W tej sytuacji – jak dalej wyjaśnił pełnomocnik organu – pismami z 02 czerwca 2023 r. Skarżąca została poinformowana o nieprawidłowościach w rejestrze pobytu obywateli [...] i poproszona o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji bezpośrednio w jednostce SG. Pełnomocnik zaznaczył, że zgodnie z art. 13a ust. 7 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej w skrócie "u.p.p.w.d.") osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze lub osoba pobierająca świadczenie wychowawcze wnosi do ZUS pisma wyłącznie w postaci elektronicznej na swoim profilu informacyjnym. Wobec powyższego pisma wysyłane przez Skarżącą za pośrednictwem P. nie zostały uznane przez organ za odwołania od wydanych decyzji. Nie można również uznać, iż strona miała prawo wnieść ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a. i takowe skutecznie wniosła, skoro w sprawie nie wniesiono odwołań od decyzji. Poza tym autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że mając na uwadze wniosek Skarżącej o świadczenie wychowawcze na dzieci na okres świadczeniowy od 01 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. CSR dokonało ponownego odczytu danych pobytowych Skarżącej z rejestru SG i 02 czerwca 2023 r. wydało "decyzję" [w istocie: "informację" – uw. Sądu] o przyznaniu prawa do świadczenia na Córkę. Natomiast odnośnie do świadczenia na Syna, skierowano do Skarżącej wezwanie do wyjaśnienia niezgodności widniejących w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej. W tym stanie sprawy wniosek o umorzenie postępowania w sprawach, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie "p.p.s.a."), jest – zdaniem pełnomocnika organu – uzasadniony. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 03 stycznia 2024 r. sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.), o czym strony zostały powiadomione pismami z 04 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga N. R. na bezczynność (Prezesa) ZUS w sprawie świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy [...] dotyczącego O. R. ("Syna"), podlega odrzuceniu, z uwagi na niedopuszczalność skargi. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej (pkt 8 w zw. z pkt 1). Jednakże przed przystąpieniem do rozpoznania meritum skargi, sąd administracyjny ma każdorazowo obowiązek zbadania z urzędu, czy jest ona dopuszczalna. Niedopuszczalność skargi powoduje bowiem, że sprawa sądowoadministracyjna inicjowana taką skargą nie może zostać merytorycznie rozpoznana i rozstrzygnięta przez sąd administracyjny. Jednym z niezbędnych warunków dopuszczalności skargi jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem przez skarżącego środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany został w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec cytowanego przepisu, art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za "wyczerpanie środków zaskarżenia" sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, regulację powołanych przepisów uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że uprzednie ponaglenie stanowi warunek dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z innych przepisów, wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych wynikają dalsze jeszcze wymagania, jakie – oprócz ww. "uprzedniości" względem skargi – musi spełnić ponaglenie, aby mogło ono zostać uznane za wniesione skutecznie i za otwierające tym samym drogę do skutecznego wniesienia skargi. W szczególności przyjmuje się, że: - ponaglenie – tak jak każde podanie (żądanie) składane w postępowaniu administracyjnym – powinno zostać wniesione we właściwej formie. Jak bowiem trafnie zauważa się w doktrynie, "niezachowanie wymaganej formy wniesienia żądania pociąga za sobą jego bezwzględną bezskuteczność, gdyż kodeks [postępowania administracyjnego – uw. Sądu] nie przewiduje możliwości sanacji podania złożonego w nieprzepisowej formie" (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 277). Na gruncie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 823, z późn. zm.; w skrócie "u.p.p.w.d.") wymaganą formę pism składanych w związku z ubieganiem się o świadczenie wychowawcze – w tym formę ewentualnych ponagleń w tych sprawach – normuje art. 13a ust. 7 u.p.p.w.d., który stanowi, że: "Osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze lub osoba pobierająca świadczenie wychowawcze wnosi do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pisma wyłącznie w postaci elektronicznej na swoim profilu informacyjnym"; - do wniesienia wymaganego ponaglenia powinno dojść w toku postępowania administracyjnego, którego prowadzenie w sposób opieszały kwestionuje się w skardze, a nie po jego zakończeniu (por. postanowienie NSA z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"), ani tym bardziej – dodajmy – przed formalnym wszczęciem takiego postępowania; - ponaglenie powinno być wnoszone w sposób respektujący unormowanie art. 37 § 3a k.p.a., a więc po upływie terminu na załatwienie sprawy przez organ administracji, określonego w art. 35 k.p.a. albo w przepisach szczególnych (por. postanowienie WSA z 17.08.2023 r., IV SAB/Po 89/23, CBOSA). Na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci szczególne terminy załatwienia sprawy świadczenia wychowawczego normuje m.in. art. 21 ust. 4 u.p.p.w.d., w myśl którego: "W przypadku gdy osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze na kolejny okres złoży wniosek wraz z wymaganymi dokumentami do dnia 30 kwietnia danego roku, ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz wypłata przysługującego świadczenia następuje do dnia 30 czerwca tego roku". Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że w tej sprawie – ze skargi N. R. na bezczynność (Prezesa) ZUS w sprawie świadczenia wychowawczego na okres [...] dot. O. R. – wniesiona skarga nie została poprzedzona wymaganym ponagleniem. Takiego ponaglenia nie stanowi bowiem w szczególności "Ponaglenie" załączone do Skargi, gdyż zarówno data jego sporządzenia (29 marca 2023 r.), jak i treść jasno pokazują, że w ogóle nie dotyczy ono wniosku o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy [...], który to wniosek został przez Skarżącą złożony (dopiero) w dniu 10 kwietnia 2023 r. Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 26.01.2021 r., II OSK 2203/20, CBOSA). Z tych względów Sąd, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.