IV SAB/Po 144/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. W. na przewlekłość Wójta Gminy T. P. w przedmiocie warunków zabudowy ([...]) postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej H. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł (słownie[...] złotych). Pismem datowanym na [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu: [...] kwietnia 2019 r.) H. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przewlekłe załatwienie przez Wójta Gminy T. P. (zwanego też dalej "Wójtem" lub "organem") sprawy zakończonej decyzją nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, domagając się: 1) uwzględnienia skargi przez uznanie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu; 2) wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania, podkreślając przede wszystkim, że skarga dotyczy prawomocnie (ostatecznie) zakończonego postępowania administracyjnego, i to na kilka lat przed wniesieniem skargi. Postanowieniem z 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 144/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi H. W. – na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – do czasu wyjaśnienia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionego temu składowi postanowieniem z 06 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (zapadłym w sprawie ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 93/18, CBOSA), zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a mianowicie: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?" Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, któremu przedstawiono ww. zagadnienie prawne: – postanowieniem z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 3/19 przejął do rozpoznania ww. sprawę ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 93/18; a następnie: – postanowieniem z 02 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt IV SAB/Po 93/18 i odrzucił skargę S. W. na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy T. P. postępowania w przedmiocie warunków zabudowy – wyrażając w uzasadnieniu pogląd prawny, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. W tym kontekście NSA stwierdził, że S. W. służył przed organem właściwym w sprawie, w której złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, środek zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia. Skarżący nie skorzystał z tego środka (nie wyczerpał go), natomiast ponad trzy lata po zakończeniu postępowania przed organem, któremu zarzucił przewlekłe prowadzenie postępowania i prawie trzy lata po umorzeniu postępowania odwoławczego (w związku z cofnięciem odwołania), wniósł do organu wyższego stopnia pismo nazwane tak, jak przewidziany w k.p.a. przed 01 czerwca 2017 r. środek, który służył kwestionowaniu przewlekłego prowadzenia postępowania (zażalenie). Pismo to zostało zakwalifikowane przez Sąd pierwszej instancji jako ponaglenie, którym strona wyczerpała środek zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Pismo to – jako że nie zostało złożone w toku postępowania – nie mogło być jednak uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Postanowieniem z 29 września 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 144/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a., z urzędu podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny każdorazowo musi zostać poprzedzone zbadaniem dopuszczalności jej wniesienia. W ocenie Sądu przesłanka dopuszczalności skargi nie została w niniejszej sprawie spełniona, co musiało skutkować odrzuceniem skargi H. W. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."). Należy na wstępie wyjaśnić, że skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy: – pismem z [...] stycznia 2012 r. (17 maja 2012 r. data wpływu do organu) H. W. wniosła o wydanie warunków zabudowy na działce nr [...] w miejscowości S.; – decyzją z [...] lipca 2012 r. (znak: [...]) Wójt Gminy T. odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy; – decyzją z [...] sierpnia 2012 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej jako "SKO"), po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; – po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] maja 2013 r. (znak: [...]) Wójt Gminy T. odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy; – decyzją z [...] listopada 2013 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej jako "SKO"), po rozpoznaniu odwołania utrzymało decyzję organu I instancji w mocy; – pismem datowanym na [...] marca 2019 r. (data wpływu do organu: [...] kwietnia 2019 r.) wniesiono do SKO "Zażalenie na przewlekłość i bezczynność postępowania w sprawy wydania warunków zabudowy w miejscowości S. ", w którym H. W. wniosła o wydanie postanowienia stwierdzającego przewlekłość Wójta, wyjaśnienie przyczyn powstałej przewlekłości oraz stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; – postanowieniem z [...] maja 2019 r. (znak: [...]) SKO uznało ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ I instancji decyzją znak: [...]; – przywołanym na wstępie pismem datowanym na [...] kwietnia 2019 r. H. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przewlekłe załatwienie sprawy przez Wójta. Przystępując do badania dopuszczalności ww. skargi, należy zauważyć, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W § 2 art. 52 p.p.s.a. doprecyzowano, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Ponadto w art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazano, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W aktualnym stanie prawnym (obowiązującym od 01 czerwca 2017 r.), zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl art. 37 § 2 k.p.a. ponaglenie zawiera uzasadnienie. Wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, bądź do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 2 k.p.a.). Choć ponaglenie nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym w ścisłym rozumieniu, to jego wniesienie jest warunkiem stwierdzenia przewlekłości postępowania przez organ administracji właściwy do jego rozpoznania, a także warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, która może doprowadzić do wydania przez sąd orzeczenia stwierdzającego, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest jednak przesądzenie, czy ponaglenie może zostać wniesione w każdym czasie – także po ostatecznym lub prawomocnym zakończeniu sprawy administracyjnej. Należy bowiem zauważyć, że H. W. wniosła pismo wykazujące cechy ponaglenia, zatytułowane "Zażalenie na przewlekłość i bezczynność postępowania...", dopiero w kwietniu 2019 r. (data wpływu do organu [...] kwietnia 2019 r.), a zatem niespełna 6 lat po załatwieniu sprawy przez Wójta (decyzją z [...] maja 2013 r.) oraz przez SKO (decyzją z [...] listopada 2013 r.). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 02 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (CBOSA), zgodnie z którym "warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Norma prawna limitująca prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (...) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową" – tj. w toku postępowania, którego przewlekłość się wytyka. Należy jeszcze zauważyć, że z dniem 01 czerwca 2017 r. doszło do znaczącej zmiany stanu prawnego. Przed tą datą – a więc w stanie prawnym obowiązującym w czasie, gdy toczyło się postępowanie administracyjne, którego przewlekłość zarzucono w skardze – art. 37 § 1 k.p.a. przewidywał inny środek zwalczania opieszałości organów administracji, w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Nie ulega jednak wątpliwości, że zażalenie to spełniało te same funkcje, które obecnie spełnia ponaglenie wnoszone w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania – w pierwszej kolejności doprowadzenie do zakończenia postępowania, a dodatkowo także realizację prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu oraz jego mobilizację do sprawnego działania (por. postanowienie NSA z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18, CBOSA). Wobec tego należy stwierdzić, że H. W. służył przed organem właściwym w sprawie administracyjnej, w której złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, środek zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłość postępowania (verba legis: "na niezałatwienie sprawy w terminie") do organu wyższego stopnia, w czasie trwania tego postępowania. Skarżąca nie skorzystała wówczas z tego środka (nie wyczerpała go), natomiast 6 lat po zakończeniu postępowania przed organem I instancji, któremu zarzuciła przewlekłe prowadzenie postępowania, i po zakończeniu postępowania odwoławczego, wniosła do organu wyższego stopnia pismo nazwane tak, jak przewidziany w k.p.a. przed 01 czerwca 2017 r. środek, który służył kwestionowaniu przewlekłego prowadzenia postępowania (zażalenie). Niezależnie od tego, czy pismo to potraktuje się jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, czy jako ponaglenie, to – ponieważ nie zostało złożone w toku postępowania administracyjnego – nie może być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji należało więc uznać, że skarga H. W. jest niedopuszczalna "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę odrzucił (pkt 1 sentencji postanowienia), przy czym zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. uczynił to na posiedzeniu niejawnym. O zwrocie uiszczonego wpisu w kwocie [...]zł (pkt 2 sentencji postanowienia), Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.