IV SAB/Po 160/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. o. z siedzibą w S. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 2. stwierdza, że organ pozostawał w bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa; 3. wymierza organowi grzywnę w kwocie [...]zł ([...] złotych); 4. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej spółki S. o. z siedzibą w S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. o. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie naruszenia terminu określonego w Ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 13 ust. 1 ww. Ustawy) oraz nie wykonanie postanowienia SKO w P. z dnia [...].02.2018 roku w sprawie [...] Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, 2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy i udostępnienia informacji publicznej w sprawie przebiegu i szerokości drogi oznaczonej jako działka numer [...] we wsi O., 3) stwierdzenie, że naruszenie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi, 6) zasądzenie od organu (tj. od Burmistrza Miasta) zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej w kwocie [...]zł. Skarżąca wskazała, że w dniu [...].12.2016 roku spółka zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej: 1) czy droga położona we wsi O. oznaczona numerem [...] jest drogą gminną, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej o podanie daty i numeru Uchwały Rady Gminy zaliczającej tę drogę do kategorii dróg gminnych, 2) czy droga numer [...] położona we wsi O. stanowi własność Gminy T., 3) na temat ustaleń dokonanych podczas czynności geodezyjnych w dniu [...].12.016 roku we wsi O., w tym informację na temat ustalonej szerokości drogi i jej przebiegu. Z uwagi na nie przekazanie tych informacji w ustawowym terminie w dniu [...].03.2017 roku skierowano do organu ponaglenie w niniejszej spawie. W dniu [...].03.2017 roku organ udzielił odpowiedzi, że działka o numerze [...] stanowi własność Gminy T. i jest w jej zarządzie, jednakże dokładne informacje na temat ustalonego przebiegu i szerokości drogi znane będą po zakończeniu wszystkich prac geodezyjnych, których termin przewidziany jest na koniec marca 2017 roku. Mimo deklaracji powyższego terminu skarżąca nie otrzymała żadnej informacji w tym zakresie. W związku z tym w dniu [...].06.2017 r. skierowano do organu ponaglenie w tym zakresie, jednakże pozostało ono bez odpowiedzi organu. Następnie skarżąca wniosła ponaglenie do SKO w P. w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 i § 2 KPA i wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy oraz wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności postępowania. Postanowieniem z dnia [...].02.2018 roku SKO w P. w sprawie [...] całkowicie uwzględniło ponaglenie skarżącej spółki. Do dnia złożenia skargi postanowienie nie zostało wykonane. Zdaniem Skarżącej w przedmiotowej sprawie organ gminy (Burmistrz T.) nie wykonuje czynności nakazanych prawem, pozostaje w rażącej bezczynności i narusza normy prawne, tj. nie wykonuje czynności nakazanej postanowieniem SKO z dnia [...].02.2018 r. Mimo wydanego postanowienia Burmistrz Miasta nie podejmuje nadal żadnych czynności. Liczne postępowania zakończone uwzględnieniem skarg skarżącej przez tut. sąd w sprawie Burmistrza Miasta dowodzą, że działania organu są celowe i permanentne. Z tego też względu działania organu wykonawczego powinny być uznane jako rażące naruszenie prawa, co zresztą zostało wyraźnie podkreślone w postanowieniu wydanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Mając to na względzie zasadny jest też wiosek o wymierzenie organowi grzywny w myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego wg. norm przepisanych. Organ podniósł, że podstawą skargi jest twierdzenie, że organ nie odpowiedział na pismo z dnia [...] czerwca 2017 r. zatytułowane ponaglenie. Jak jednak wynika z treści skargi, na wcześniejsze pisma odpowiedź udzielono w dniu [...] marca 2017r. Organ odpowiedział też na pismo z dnia [...] czerwca 2017 r. w dniu [...] listopada 2020 r. W ocenie organu, od skarżącej do organu wpływa bardzo dużo różnych wniosków o dostęp do informacji publicznej o znacznym stopniu szczegółowości. Angażuje to bardzo duży nakład pracy ze strony organu, który dokłada wszelkich starań, by terminowo odpowiadać na pytania. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z literalną wykładnią art. 154 § 1 p.p.s.a. brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Zastosowanie środków przewidzianych w art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. może mieć miejsce w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie do wydania wyroku nie doszło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 149 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b ustawy p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.). Zaznaczyć również należy, iż sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do rozpoznania sprawy na podstawie nadesłanego przez skarżącą odpisu skargi z 11 września 2019 r. Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarga pierwotnie nie została przekazana do Sądu przez Organ. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 roku spółka S. o. wniosła do WSA w Poznaniu o "jak najszybsze rozpatrzenie sprawy wniesionej na podstawie skargi z dnia [...].09.2019 r.". Jeżeli skarga nie została przekazana na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wniesiono o wymierzenie organowi grzywny. Postanowieniem tut. Sądu z dnia 06 października 2020 r. o sygn. IV SO/Po 9/20 wymierzono Burmistrzowi Miasta grzywnę w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę w wysokości [...] zł ([...] złotych). Skarga niniejsza, wraz z odpowiedzią na skargę została nadesłana do Sądu dopiero w dniu [...] listopada 2020 r. Przystępując do merytorycznych rozważań należy wskazać, iż bezczynność organu administracji publicznej, w tym również podmiotu wykonującego jej funkcje (organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym), zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ustawodawca zdefiniował bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje zatem w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2019, poz. 1429 ze zm., dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej lub "u.d.i.p."), nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie tej ustawy, nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 powoływanej ustawy, bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Burmistrz Miasta niespornie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, informacje, których domagała się skarżąca, mają charakter informacji publicznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że na organie ciążył obowiązek jej udostępnienia, zgodnie z żądaniem skarżącej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje jednocześnie na różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nie jest przy tym wymagana żadna szczególna forma, którą należałoby zachować przekazując wnioskodawcy żądaną informację. Odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W przedmiotowej sprawie Organ, choć dopiero po wniesieniu skargi, udostępnił powyższe żądane informacje skarżącej w piśmie z 19.11.2020 r. Okoliczność udostępnienia informacji, nawet po wniesieniu skargi, rodzi ten skutek, że postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania wymaganych czynności w dniu orzekania przez Sąd staje się bezprzedmiotowe. Tym samym postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.). W dalszej kolejności, oceniając charakter bezczynności organu należy stwierdzić, że organ w stwierdzonej bezczynności dopuścił się rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13). Okoliczności niniejszej sprawy czynią zasadnym twierdzenie, iż bezczynność Burmistrza Miasta miała charakter rażący, albowiem organ ten, będąc w posiadaniu wnioskowanych informacji, bez żadnego racjonalnego uzasadnienia pozostawał bezczynny przez prawie [...] lata, tj. od [...].12.2016 r. do [...].11.2020 r. Organ w związku z wniesionym ponagleniem udzielił tylko częściowej informacji publicznej. Organ nie zareagował także na postanowienie SKO w P. z dnia [...] lutego 2018 r., którym stwierdzono, że Burmistrz Miasta dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postepowania w sprawie dostępu do informacji publicznej, i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zobowiązano organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni oraz wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności postępowania. Dodatkowo uwagę w tym kontekście zwraca fakt, iż mimo wymierzenia grzywny przez Sąd w drodze postanowienia z [...] października 2020 r. organ nie przesłał bezzwłocznie skargi i akt sprawy, co nastąpiło dopiero [...] listopada 2020 r., a odpowiedzi na wniosek skarżącej udzielił dopiero [...] listopada 2020 r. Jednocześnie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, za uzasadnione należy także uznać wymierzenie organowi grzywny. Podkreślić bowiem należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. jest upływ terminu do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności, która przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. nie ma na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności postępowania. Innymi słowy, grzywna pełni funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego a zarazem terminowego prowadzenia obecnego postępowania, czy też oddziaływać prewencyjnie, wychowawczo na przyszłość. Na wysokość zasądzonej w tej sprawie grzywny rzutował w głównej mierze okres bezczynności (ponad [...] lata). Nie bez znaczenia jest też fakt, że w tej sprawie zapadło postanowienie z 06 października 2020 r., IV SO/Po 9/20, nakładające na zobowiązany organ karę pieniężną w związku z nieprzekazaniem skargi do tutejszego Sądu. Tym bardziej, że mimo nałożenia wskazanej kary zobowiązany podmiot wciąż skargi nie przekazał, czego dokonał dopiero w [...] listopada 2020 r. Rzeczona grzywna powinna więc przywrócić zaufanie skarżącej do organów władzy publicznej i skłonić organ do sprawnego i efektywnego prowadzenia każdego postępowania administracyjnego w przyszłości. Z uwagi na powyższe, mając na uwadze, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, uzasadnione było zdaniem Sądu wymierzenie kary w kwocie [...]zł. Sąd miał na uwadze czas trwania postępowania, a przede wszystkim długotrwały okres bezczynności, w czasie której organ nie podejmował bez usprawiedliwienia żadnych czynności. Do przedłużenia postępowania w żaden sposób nie przyczyniły się działania skarżącej. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która w ocenie Sądu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie mając na uwadze, że wnioskowana informacja została skarżącemu udostępniona po wniesieniu skargi, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a., należało orzec o umorzeniu postępowania co do zobowiązania organu do załatwienia wniosku. W dniu wyrokowania organ nie był już bowiem bezczynny. Równocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a., uznał, że zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi ([...] złotych).