IV SAB/Po 160/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie na bezczynność Lekarz Weterynarii w zakresie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Stowarzyszenie, pismem z dnia 10 października 2023 roku, wystąpiło do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Lekarz Weterynarii w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Stowarzyszenie zażądało: - zobowiązania Lekarz Weterynarii do udzielenie żądanej informacji w terminie 14 dni o daty doręczenia akt organowi, - wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., - zasądzenia od Lekarz Weterynarii zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Strona skarżąca podniosła, że przedstawiciel działający za Stowarzyszenie po złożeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej został wezwany do złożenia odpisu pełnomocnictwa, co jest niezrozumiałe, gdyż Stowarzyszenie występuje we własnym imieniu nie powołując żadnego pełnomocnika. Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym i zgodnie z art. 41a Prawa o stowarzyszeniach, reprezentuje je przedstawiciel, którym jest K. J.. Strona skarżąca zaznaczyła, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie stawia żadnych wymagań co do danych wnoszącego wniosek o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z zapisami ustawy wniosek może być nawet anonimowy. W ocenie Stowarzyszenia wezwanie było bezprawne i miało jedynie na celu utrudnić procedurę udzielenia informacji publicznej. Informacja publiczna powinna zostać udzielona w terminie do dnia 4 października 2023 roku. Tymczasem do dnia złożenia skargi Stowarzyszenie nie otrzymało odpowiedzi w sprawie. Organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej. Lekarz Weterynarii, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zażądał oddalenia skargi w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż w terminie 9 dni od dnia złożenia wniosku przesłał K. J. pismo wzywające w sprawie. Skoro za Stowarzyszenie wniosek podpisał przedstawiciel, to na ogólnych zasadach winien on wykazać swe umocowanie do reprezentacji. Wniosek obejmuje informacje przetworzoną za okres kilku lat, co wygeneruje koszty związane z dodatkowym nakładem pracy przez pracowników urzędu (w tym nadgodziny). Organ uprawniony był do żądania wykazania przez wnioskodawcę legitymacji do złożenia wniosku przez osobę podpisaną na wniosku. K. J. nie wykazał członkostwa w Stowarzyszeniu, nie przedstawił regulaminu, jakiejkolwiek uchwały na okoliczność swego umocowania do reprezentowania Stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także brak efektywnych działań w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy są pomiędzy stronami bezsporne i znajdują potwierdzenie w przekazanych aktach administracyjnych. Stowarzyszenie, działające przez przedstawiciela K. J., pismem z dnia 18 września 2023 roku (wpływ do organu 20 września 2023 roku), wystąpiło do Lekarz Weterynarii o udzielenie informacji publicznej w zakresie: - jakie kontrole Lekarz Weterynarii zlecił w zakresie oceny realizacji prawidłowości działań Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. w okresie od dnia 1 maja 2022 roku do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek, - jakie działania pokontrolne, w tym środki dyscyplinarne Lekarz Weterynarii zastosowała wobec Powiatowego Lekarza Weterynarii w O.. Wnioskodawca zażądał, aby informacje zostały mu przesłane w formie wydruku oraz kopii zarządzeń, protokołów, sprawozdań, pełnej dokumentacji w przedmiocie sprawy (włącznie z wyjaśnieniami Powiatowego Lekarza Weterynarii w O.). Kierownik Zespołu ds. Administracji, działający z upoważnienia Lekarz Weterynarii, pismem z dnia 27 września 2023 roku (doręczone w dniu 29 września 2023 roku), na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wezwał K. J. do usunięcia braków wniosku poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do reprezentowania Stowarzyszenia. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 § 3 K.p.a. pełnomocnik załącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Dalsze procedowanie wniosku wiąże się z poniesieniem kosztów, które związane będą z ewentualnym wytworzeniem żądanej informacji publicznej. Organ poinformował, że nieusunięcie wskazanego braku, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Stowarzyszenie, pismem z dnia 10 października 2023 roku, wystąpiło do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Lekarz Weterynarii w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarga okazała się nieuzasadniona. Wzorzec kontroli legalności stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej w skrócie "u.d.i.p."). Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezprawia w postaci stanu bezczynności organu konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami prawa. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p). Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania zgodnego stanowiska stron postępowania sądowego, że żądanie wniosku dotyczyło udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p., a podanie zostało skierowane do pomiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stowarzyszenie trafnie przyjmuje, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną. W przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest nakazu, aby wnioskodawca musiał podać swoje dane osobowe albowiem może informację uzyskać ustnie, może wnioskować także o przesłanie jej na poste restante czy na adres skrytki pocztowej. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Argumentem przemawiającym za dopuszczalnością także i takiej formy wniosku jest wynikający z przepisów ustawy brak konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na to, że żądając informacji nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informację (wyrok NSA z 14.11.2019 r., I OSK 692/18, LEX nr 2865153). Stowarzyszenie pozostaje jednak w błędnym przekonaniu, że wniosek o udzielnie informacji publicznej w każdym przypadku może być anonimowy. W sytuacji, gdy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zachodzi możność wydania decyzji administracyjnej, to braki wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych osobowych i adresowych wnioskodawcy powinny być usuwane w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 17.10.2023 r., III OSK 1559/22, LEX nr 3618599). Taka sytuacja ma miejsce, gdy udostępnienie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem kosztów. Wezwanie do ich uiszczenia kosztów wymaga zindywidualizowania wnioskodawcy, a więc jego pisemnego podpisu (ewentualnie podpisu elektronicznego), z uwagi na potrzebę nałożenia na wnioskodawcę określonego obowiązku (zapłaty kosztów). Wniosek nie może być anonimowy również, gdy okazuje się, że informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej (kwestia wykazania, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego); istnieją bezpośrednie powody do odmowy udzielenia informacji publicznej (przez wzgląd na tajemnice ustawowo chronione). Wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 14.11.2019 r., I OSK 692/18, LEX nr 2865153). Skoro Lekarz Weterynarii uznał, że informacja ma charakter przetworzony, a jej udzielenie będzie powodować koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów, to brak jest podstaw do formułowania oceny, że wezwanie do usunięcia braków wniosku było bezprawne i miało jedynie na celu utrudnić procedurę udzielenia informacji publicznej. Organ prawidłowo uznał, że K. J. powinien przedłożyć pełnomocnictwo do reprezentowania Stowarzyszenia. Strona skarżąca trafnie odnotowuje, że zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 roku Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2261) stowarzyszenie zwykłe reprezentuje przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd. Jednak podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności (art. 41a ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach). W art. 41a ust. 3 pkt 1-6 Prawa o stowarzyszeniach ustawodawca określił przykładowy katalog czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Do takich czynności zalicza się w szczególności te powodujące powstawanie zobowiązań. Każdy członek odpowiada za zobowiązania stowarzyszenia zwykłego bez ograniczeń całym swoim majątkiem solidarnie z pozostałymi członkami oraz ze stowarzyszeniem, a odpowiedzialność ta powstaje z chwilą, gdy egzekucja z majątku stowarzyszenia zwykłego okaże się bezskuteczna. (art. 40 ust. 1b Prawa o stowarzyszeniach). Zgodnie z przepisami art. 15 ust. 1-2 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot obowiązany do udzielenia informacji, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadamia wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu (powiadomienia), stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość. Powiadomienie kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym (postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r. I OSK 2139/13, Legalis nr 915747). Na taki akt przysługuje skarga do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., Legalis nr 1332696). Nieuiszczone opłaty podlegają ściągnięciu w drodze ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r. II SAB/Wa 113/10, Legalis nr 270393; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 października 2014 r. I SA/Gl 257/14, Legalis nr 1117990). Lekarz Weterynarii, choć wskazał nieprawidłową podstawę prawną, bo art. 33 § 3 K.p.a. zamiast art. 41a ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach, to jednak w zakreślonym ustawowo terminie podjął nakazane prawem działania, bo wezwał działającego za Stowarzyszenie do przedłożenia pełnomocnictwa, które warunkowało udzielenie informacji publicznej powiązanej z poniesieniem kosztów. Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest bezzasadna i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.