IV SAB/Po 17/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi T. Cz. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w P. w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej oddala skargę /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus JH Skarżący T.Cz. zawieszony został w czynnościach służbowych z dniem [...] roku (postanowienie, sygn. akt [...]) przez Prokuraturę Okręgową w P. w związku z przedstawionym mu zarzutem popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 ustawy dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U 97/88/553 ze zm. – dalej KK). Komendant Miejski Policji w P., ustalając prawo policjanta do nagrody rocznej za [...] rok, postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie § 8 ust. 1 w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 86, poz.789 ze zm. – dalej rozporządzenie z 2002 r.) oraz art. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 158, poz. 1122, dalej – ustawa z o zmianie ustawy o Policji; ustawa z 21 lipca 2006), zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia T.Cz. uprawnień do nagrody rocznej za [...] rok. Od powyższego postanowienia Skarżący nie złożył zażalenia. Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...] roku (dalej – rozkaz z [...]), wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 roku o Policji ( Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm. – dalej upol), Komendant Miejski Policji w P. zwolnił ze służby w Policji T. Cz. - z dniem [...] roku - w związku z upływem 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. W rozstrzygnięciu rozkazu Komendant Miejski Policji w P. określił, iż (na podstawie § 3 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz.U. Nr 251, poz. 1859, dalej – rozporządzenie z 2006 r.) policjantowi nie przysługuje uprawnienie do wypłaty nagrody rocznej za 2007 rok. Od powyższego rozkazu T.Cz. wniósł odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., nie kwestionując w nim rozstrzygnięcia w przedmiocie nagrody rocznej. [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (dalej – decyzja z [...]) utrzymał w mocy zaskarżony przez T. Cz. Rozkaz Personalny Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., po rozpoznaniu dnia [...] r. na posiedzeniu niejawnym wniosku T. Cz. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi T. Cz. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] r. - postanowieniem z dnia [...] roku (sygn. akt [...]) postanowił wstrzymać wykonanie w całości zaskarżonej decyzji oraz rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w P. z [...] r. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. złożył zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) uchylił zaskarżone postanowienie. Wnioskiem z dnia [...] roku T.Cz. wniósł do Komendanta Miejskiego Policji w P. o zapłatę nagrody rocznej za [...] rok, za okres służby trwający od [...] roku do [...]r., której nie wypłacono mu do [...] roku. We wniosku Skarżący powołuje art. 107 ust. 1, art. 110 ust. 1 i 2 i ust. 9 upol twierdząc, że w obowiązującym obecnie stanie prawnym nie ma przepisu o zawieszeniu wypłaty nagrody rocznej do czasu zakończenia postępowania karnego. W przypadku odmowy przyznania świadczenia wnosi o wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia z 2006 r. Na powyższy wniosek organ I instancji odpowiedział pismem z dnia [...] r. (L.dz. Ks. [...]), w którym przytoczył argumenty uzasadniające nietrafność wywodu wnioskodawcy dot. żądania wypłaty nagrody rocznej za [...] rok. Poinformował w nim jednocześnie, iż rozstrzygnięcie w formie decyzji w sprawie uprawnienia do nagrody rocznej za [...] rok nastąpić może po prawomocnym zakończeniu postępowania karnego będącego przyczyną wcześniejszych rozstrzygnięć. Pismem z dnia [...] r. T.Cz., powołując art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 –j.t.. ze zm. – dalej kpa), wniósł zażalenie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. na niewydanie w terminie 30 dni decyzji administracyjnej przez Komendanta Miejskiego Policji w P. odmawiającej przyznania nagrody rocznej za [...] rok. Skarżący wywodził w nim, iż zgodnie z § 9 rozporządzenia z 2002 r. Komendant Miejski Policji w P. obowiązany był wydać, na jego wniosek, decyzję administracyjną, podobnie jak na podstawie § 5 ust. 3 rozporządzenia z 2006 r. Na powyższe pisemnej odpowiedzi udzieliła Naczelnik Sekcji Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w P. - pismo z dnia [...] r. (L.dz. [...]). Powołując mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisy oraz mając na względzie prawomocność postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] r., zawarty w piśmie z dnia [...] roku zarzut - dotyczący niewydania w terminie decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania nagrody rocznej za [...] rok- uznała za bezpodstawny. W dniu [...] r. do Komendy Miejskiej Policji w P. wpłynęła skarga T. Cz. - adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. - na / bezczynność / nie wydanie w terminie decyzji administracyjnej przez Komendanta Miejskiego Policji w P. w sprawie wypłacenia nagrody rocznej za [...] rok. W skardze z art. 8 ustawy z 21 lipca 2006 r. Skarżący wywodzi, iż rozporządzenie z dnia 2002 r. utraciło moc prawną po roku, a tym samym postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] roku również utraciło moc prawną. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w P. tj. na niewydanie w terminie decyzji administracyjnej w sprawie wypłacenia nagrody rocznej za [...] rok, organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż w dniu [...] roku przedstawiono T.Cz. zarzut popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 KK oraz zastosowano wobec niego środek zapobiegawczy w postaci dozoru Policji i zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza Policji. Komendant Miejski Policji w P. z uwagi na powyższe, postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia T.Cz. uprawnień do nagrody rocznej za [...] rok. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.02.153.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.05/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Skarga na bezczynność organu, w myśl art. 37 § 1 kpa, musi być poprzedzona zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. W przeciwnym razie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2005/153/1270 ze zm., dalej - ppsa). Należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie Skarżący złożył takie zażalenie, domagając się rozstrzygnięcia swojego wniosku w formie decyzji i podnosząc, że postanowienie z [...] roku "jest prawnie nieważne". Tym samym spełniony został warunek formalny do rozpoznania skargi na bezczynność. W niniejszej sprawie spór dotyczy tego, czy działanie Komendanta Miejskiego Policji w P., w sprawie z wniosku Skarżącego z [...] r. o zapłatę nagrody rocznej za [...] rok, polegające na wystosowaniu pisma wyjaśniającego stan sprawy, stanowi "bezczynność" tego organu. Inaczej kwestię ujmując, spór dotyczy tego, czy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] r. o zwieszeniu postępowania w sprawie ustalenia Skarżącemu uprawnień do nagrody rocznej za [...] rok zachowało moc prawną, jeżeli tak – to jakie jest jego znaczenie dla niniejszej sprawy. Skarżący w zażaleniu wskazuje na przepisy prawa materialnego, dwa rozporządzenia MSWiA: rozporządzenie z 2002 r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg oraz zastępujące je rozporządzenie z 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów. Oba źródła prawa przewidują rozstrzyganie w sprawie nagrody rocznej w formie decyzji ( § 9 rozporządzenia z 2002 r. oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia z 2006 r.) Nadto w skardze podniesiono, że rozporządzenie z 2002 r. utraciło moc prawną na podstawie art. 8 ustawy z 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw. Na tej ostatniej podstawie sformułowano wniosek, że również postanowienie "utraciło moc prawną". Wreszcie stwierdzono, że przepisy rozporządzenia z 2002 r., będące podstawą wydania przez Komendanta Miejskiego Policji w P. w dniu [...] r. postanowienia o zwieszeniu postępowania w sprawie ustalenia Skarżącemu uprawnień do nagrody rocznej za [...] rok, nie określają formy zawieszenia postępowania w przedmiotowych sprawach, zatem "brak tytułu prawnego do wydania takiego postanowienia". Stanowisko Organu w powyższych kwestiach jest odmienne i Orzekający Skład Sądu je podziela. Organ słusznie wskazuje na art. 5 ustawy o zmianie ustawy o Policji, według którego: "Prawo do nagrody rocznej za [...] rok ustala się na podstawie przepisów dotychczasowych." Tymi przepisami w niniejszej sprawie jest rozporządzenie z 2002 r. Sąd zauważa, że potwierdza to także treść powoływanego przez Skarżącego art. 8 ustawy o zmianie ustawy o Policji, wskazującego, jakie przepisy wykonawcze do jakiego dnia zachowują moc prawną; art. 8 nie dotyczy przepisów rozporządzenia z 2002 r., wydanego na podstawie art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Odpada zatem argumentacja Skarżącego, że skoro rozporządzenie z 2002 r. utraciło moc prawną, to i wydane na jego podstawie postanowienie z dnia [...] r. o zwieszeniu postępowania, "utraciło moc prawną". W istocie, ani polski porządek prawny ani doktryna nie zna reguły, według której późniejsza utrata mocy obowiązującej podstawy prawnej dla indywidualnych decyzji, skutkowałaby automatycznie utratą mocy obowiązującej wydanych na tej podstawie decyzji. Tak więc, postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia Skarżącemu uprawnień do nagrody rocznej za [...] rok, zachowało swój byt w obrocie prawnym. Wobec jego niezaskarżenia, stało się ostateczne [...] r. (pismo Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] r.). Wobec powyższego, Organ prawidłowo udzielił na wniosek Skarżącego odpowiedzi w formie pisma, nie mającego formy ani decyzji ani postanowienia. Organ nie miał kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie nagrody w formie decyzji, wobec treści § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. "Postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień do nagrody rocznej zawiesza się na okres toczącego się przeciwko policjantowi postępowania karnego lub dyscyplinarnego o czyn popełniony w roku kalendarzowym, za który nagroda jest przyznawana, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisy § 4 i 5 stosuje się odpowiednio." Należy dodać, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania ust. 2 § 2. Z kolei wobec faktu, iż do dnia udzielenia ww. odpowiedzi nie zakończyło się postępowanie karne przeciwko Skarżącemu o czyn popełniony w roku kalendarzowym, za który nagroda jest przyznawana, nie było podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania. W kwestii zawieszenia postępowania, odnosząc się do zarzutów Skarżącego, iż przepisy rozporządzenia z 2002 r. nie przewidują formy prawnej dla tej czynności prawnej, stwierdzić należy, iż formę prawną zawieszenia postępowania, a także przyczyny podjęcia postępowania normują przepisy kpa. Przepisy kpa, stanowiącego podstawowy akt normujący ogólne reguły postępowania przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych ( art. 1 pkt 1), stosuje się w postępowaniach administracyjnych, gdy przepisy szczególne w ogóle nie normują danego zagadnienia, bądź odsyłają do przepisów kpa. Tak więc w postanowieniu Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] r. o zwieszeniu postępowania w sprawie ustalenia Skarżącemu uprawnień do nagrody rocznej za [...] roku, prawidłowo wskazano podstawę materialnoprawną, tj. § 8 i kompetencyjną ( § 12); uchybieniem było natomiast pominięcie przepisów kpa, normujących kwestię formy prawnej zawieszenia postępowania. W myśl art. 123 § 1 i § 2 kpa - w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które to postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Taką kwestią "wynikającą w toku postępowania" jest zawieszenie postępowania. Potwierdza to treść art. 101 kpa; w myśl § 1 art.101 kpa – o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Pominięcie w postanowieniu Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] r. o zwieszeniu postępowania w sprawie ustalenia Skarżącemu uprawnień do nagrody rocznej za [...] roku, wskazania odnośnych przepisów kpa, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, podważającego jego ważność. Nadto, jak wskazywano, ww. postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] r. ma przymiot ostateczności. Znaczenie postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] r. o zwieszeniu postępowania w sprawie ustalenia Skarżącemu uprawnień do nagrody rocznej za [...] roku ma to znaczenie, że w okresie zawieszenia nie można rozstrzygać merytorycznie sprawy (patrz art. 102 i art. 103 kpa). Nie ma też podstaw do wydania kolejnego postanowienia w "kwestii wpadkowej" ( patrz art. 126 odsyłający do odpowiednio m.in. także do art. 156 kpa). Zatem Organ prawidłowo odpowiedział Skarżącemu na wniosek o "zapłatę nagrody rocznej za [...] rok" w drodze pisma, nie mającego formy ani decyzji ani postanowienia. W związku z powyższym, zarzut bezczynności, jaki Skarżący stawia Organowi, nie może się ostać. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas gdy organ administracji wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Prawnicze PWN W-wa 1996 r. str. 62 – 63). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalono. /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus AT