IV SAB/Po 18/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2012r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a Poinformować Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o rażących uchybieniach prawa polegających na bezczynności przy rozpoznawaniu wniosków w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziały Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W dniu(...) r., na rozprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznawał sprawę ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej C. S. Powyższe postanowienie wydano na podstawie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej p.p.s.a.) jako tzw. postanowienie sygnalizacyjne. Istotą postanowienia sygnalizacyjnego jest poinformowanie organu administracji publicznej o nieprawidłowościach w jego funkcjonowaniu, które zostały ujawnione w toku postępowania sądowego. Zgodnie z powołanym przepisem art. 155 § 1 p.p.s.a., w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa. C. S. wnioskiem z dnia(...) r. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. o udostępnienie mu informacji publicznej poprzez podanie kwoty, jaka została wypłacona H. C. ze środków unijnej pomocy tytułem dzierżawy kilku działek położonych w W., stanowiących własność jego żony Z. S. w latach 2007/2008. W drugim wniosku, z dnia (...) r., skierowanym również do tego samego organu, C.S. zapytywał dlaczego M. R., dzierżawcy tych samych działek w roku 2008/2009 nie wypłacono dotacji unijnych i jednocześnie ile będzie wynosiła ta dotacja w roku 2008/2009 na poszczególne, wymienione w piśmie działki. W dniu (...) r. S. otrzymał z Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. pismo, z którego wynikało, że wnioski o udostępnienie informacji rozpozna Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (§ 3 ust. 4 zarządzenia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 marca 2010 r., Nr 19/2010, w sprawie udostępniania informacji publicznej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W dniu (...) r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował Wnioskodawcę, że wnioski o udzielenie informacji dotyczące danych osobowych beneficjentów nie mają wskazanej podstawy prawnej i trybu, w jakim Wnioskodawca chciałby otrzymać żądane informacje. Organ wskazał ponadto, że jeżeli w tej sprawie jest lub będzie się toczyło postępowanie sądowe, to organ sądowy będzie uprawniony do otrzymania wszelkich informacji w tym zakresie. W dniu (...) r. do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęła skarga S. Skarga skierowana do Rzecznika dotyczyła działań Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. odnoszących się do odmowy udostępnienia żądanych informacji. W dniu (...) r. Rzecznik Praw Obywatelskich, działając w oparciu o art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, przesłał skargę C. S. do Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z prośbą o zajęcie stanowiska w przedstawionej sprawie, w szczególności poprzez wyjaśnienie Rzecznikowi dlaczego wnioski S. nie zostały załatwione w drodze decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na pismo Rzecznika, Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji w piśmie z dnia (...) r. wskazał, że skarga S., której przedmiotem była odmowa udzielenia informacji, została ostatecznie rozpatrzona przez Dyrektora Departamentu Kontroli Wewnętrznej pismem z dnia (...) r. Ponadto, jak wskazał Dyrektor W. Oddziału Agencji, w piśmie z dnia (...) r. organ nie odmówił wprost udostępnienia informacji, natomiast wniosek S. nie został właściwie sformułowany, a przedmiotowe żądanie nie zostało prawidłowo uzasadnione. W świetle odpowiedzi Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji, Rzecznik Praw Obywatelskich w dniu (...) r. skierował wystąpienie generalne do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( dalej ARiMR). W wystąpieniu tym Rzecznik wskazał, że wpływają do niego skargi obywateli na nierozpoznawanie przez Dyrektorów Oddziałów Regionalnych ARiMR wniosków o udostępnienie informacji publicznej w trybie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na wystąpienie generalne, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia (...) r. wskazał, iż nie podziela argumentacji Rzecznika przedstawionej w wystąpieniu, a działania Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji uważa za zgodne z prawem. Mając na uwadze stanowisko Agencji zaprezentowane w piśmie z dnia (...) r., Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił pismem z dnia (...) r. do Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji o przesłanie akt administracyjnych w sprawie C. S. W dniu (...) r. do Biura Rzecznika wpłynęła korespondencja prowadzona z Wnioskodawcą przez W. Oddział Regionalny Agencji. Następnie pismem z dnia (...) r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Dyrektora Departamentu Kontroli Wewnętrznej ARiMR w W. o przesłanie Rzecznikowi posiadanej w sprawie S. korespondencji. W dniu (...) r. do Biura Rzecznika wpłynęła dodatkowa korespondencja w tej sprawie z Departamentu Kontroli Wewnętrznej Agencji. Z przesłanych Rzecznikowi dokumentów i przedłożonych następnie Sądowi wynika, że Dyrektor Departamentu Kontroli Wewnętrznej Agencji w dniu (...) r. oraz w dniu (...) r. w oparciu o zarządzenie Prezesa ARiMR z dnia 7 września 2009 r., Nr 98/2009, w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, rozpoznał skargi S. z dnia (...) r. oraz z dnia (...) r. w trybie skargowym. Należy tu zwrócić uwagę, że sprawa dotyczy zarzutu bezczynności Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji, ale nie można w tym zakresie pominąć stanowiska Dyrektora Departamentu Kontroli Wewnętrznej Agencji przedstawionego w ramach rozpoznanych skarg w postępowaniu skargowym, czy też stanowiska Prezesa ARiMR, do którego Rzecznik wystosował Wystąpienie Generalne w sprawie niestosowania przez organy Agencji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organy Agencji przyjęły, w tym Prezes ARiMR, że pismo z dnia (...) r. jest wezwaniem Strony do uzupełnienia braków formalnych złożonych wniosków o udostępnienie informacji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jednak podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 kpa. Tym samym nie stosuje się w tym zakresie, co słusznie podkreślił Rzecznik, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ( ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej kpa). Treść bowiem art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wskazuje, że to do decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania jest wszczynane z urzędu przez organ, do którego wniosek o udostępnienie informacji był skierowany. Wszczęcie tego postępowania następuje w momencie stwierdzenia przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji, iż żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Postępowanie to toczy się w trybie unormowanym w kpa przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wykładnia przepisu art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakazująca stosowanie przepisów kpa do decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1, prowadzi więc do wniosku, iż pod pojęciem stosowania przepisów nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 kpa mówiący o składnikach decyzji i wymogach jej uzasadnienia), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to, iż od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 ustawy (podobnie jak od decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej) przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie kpa środki prawne. Tym samym w toku instancji wnioskodawca (będący stroną w rozumieniu art. 28 kpa.) będzie mógł wnieść od nich odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 1 i 3 kpa.). W związku z tym, nie jest dla Sądu – podobnie jak i dla Rzecznika zrozumiała argumentacja organów Agencji, w tym Prezesa Agencji (odpowiedź na Wystąpienie Generalne Rzecznika z dnia (...) r.), co do tego, że Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji pismem z dnia (...) r. nie odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, tylko wezwał go do usunięcia braków formalnych (niejasny zakres żądania). Pozostawiając na marginesie treść pisma z dnia (...) r., które organ określił jako wezwanie do usunięcia braków (czy faktycznie mieści się w nim wezwanie do uzupełnienia braków, jeżeli tak – to jakich?), zwrócić uwagę należy, iż wnioski S. w ogóle nie były oceniane w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, tylko w świetle przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Do wniosku takiego można dojść nie tylko po analizie pisma Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji z dnia (...) r., ale także po lekturze wyjaśnień tego organu przedstawionych Rzecznikowi w piśmie z dnia (...) r. Z pisma Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji z dnia (...) r. nie wynikało bowiem, iż złożone przez S. wnioski organ potraktował jako wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej daje podstawy do przyjęcia, że w takiej sytuacji jak ta opisana powyżej (po takim zakwalifikowaniu jej przez organy Agencji), czyli odmowy udostępnienia informacji publicznej, bo wniosek nie dotyczy informacji publicznej lub też informacja została już wcześniej udostępniona do publicznej wiadomości, nie zostaje wszczęte w ogóle postępowania administracyjne i nie wydaje się decyzji administracyjnej tylko pismo informujące o tym zainteresowanego wnioskodawcę. W związku z tym, trudno ustalić i zarazem ocenić, na jakiej podstawie prawnej organ wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych obu pism. Zdaniem Sądu, organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpływające do nich wnioski o udostępnienie informacji, powinny oceniać w zakresie przysługujących im kompetencji. Przyjęcie zaś, że wnioski obywateli dotyczą udostępnienia informacji publicznej, powinno wiązać się z ich merytoryczną analizą i ich ewentualnym rozpoznaniem w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji zaś, w której organ Agencji ma do czynienia z informacją publiczną, ale uważa, że nie powinna ona zostać udostępniona wnioskodawcy z uwagi na np. ochronę danych osobowych, zastosowanie powinny znaleźć art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 powołanej ustawy. W takim bowiem przypadku organ powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą wydania informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych beneficjenta lub prawo do prywatności. Reasumując, Sąd uważa, że postępowanie organów Agencji nie jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami i nie może budzić zaufania społeczeństwa do władzy publicznej, oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Poprzez wydanie niniejszego postanowienia Sąd pragnie podkreślić, że procesowanie w sprawie przez poszczególne organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa świadczy o lekceważeniu przez nie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ale także o lekceważącym stosunku do strony postępowania i jej gwarancji procesowych. Wskazując na powyższe uchybienia Sąd oczekuje w terminie 30 dni od doręczenia niniejszego postanowienia z uzasadnieniem pisma z zajętym stanowiskiem w tej sprawie oraz podjętych działaniach dla wyeliminowania w przyszłości powyższych uchybień. Zgodnie z art. 155 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ, który otrzymał postanowienie sygnalizacyjne, obowiązany jest je rozpatrzyć i powiadomić Sąd w terminie 30 dni o zajętym stanowisku.