IV SAB/Po 183/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022r. na posiedzeniu niejawnym skargi R. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę R. S. w dniu [...] września 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podpisaną elektronicznie skargę dotyczącą przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Miasta w zakresie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przedmiotową skargę wnosi w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2020r. nr [...] uchylającą decyzję organu I instancji. Skarżący wskazał, że złożony przez niego wniosek spełnia normy ustawy o informacji publicznej, w związku z czym powinien otrzymać informację zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na tę skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej odrzucenie wskazując, że pismem z [...] października 2020r. udzielono skarżącemu wyjaśnień, że informacja, o której udostępnienie wnosił nie stanowi informacji publicznej i poinformował skarżącego o sposobie załatwienia sprawy w ramach trybu art. 73 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W tak zakreślonym stanie faktycznym sprawy należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Stosownie natomiast do art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 84). W rozpoznawanej sprawie wskazać należy, że skarżący pismem z [...] sierpnia 2020r. (data wpływu do organu) zw. z przekazanymi do UM w Ś. dokumentami jak poniżej : A. Skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. o nr [...] z dnia [...]-12-2019 r. przyjętą w UM w Ś. dnia [...]-01-2020 r.; B. Skargą w zw. z prawomocnymi orzeczeniami sądowymi o sygn. IV SA/Po 322/18, IV SAB/Po 164/19 i IV SAB/Po 1/20 i uchwałą Rady Miejskiej w Ś. o nr [...] z dnia [...]-12-2019 r. przyjętą w UM w Ś. dnia [...]-01- 2020 r.; C. Ponagleniem dotyczącym pkt A i B przyjętym w UM w Ś. dnia [...]-03-2020 r.; D. Wytycznymi z orzeczenia WSA w Poznaniu IV SA/Po 879/19 WSA w Poznaniu; złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej potwierdzającej wykonanie prawidłowej pracy przez urzędników samorządowych i potwierdzenie powyższych faktów na które posiadam stosowne dokumenty oraz uzupełnienie wiedzy o informacje publiczne dotyczące dokonanych czynności w zw. z brakiem nadania biegu pismom z pkt A, B i C będących w posiadaniu UM w Ś. z repozytoriów i rejestrów: 1. podania w zw. z pkt A:, . znaku, sygnatury rejestru, repertorium do jakiego wpisano skargę; . daty przekazania, rozpoznania lub innego zdarzenia mającego wpływ na rozpoznanie skargi z pkt A; . daty i sygnatury rozstrzygnięcia, które zgodnie z K.P.A. powinno zapaść w terminie ustawowym 1 miesiąca lub po przekazaniu informacji o zmianie terminu max 2 miesiące; 2. podania w zw, z pkt B: . znaku, sygnatury rejestru, repertorium do jakiego wpisano skargę; . daty przekazania, rozpoznania lub innego zdarzenia mającego wpływ na rozpoznanie skargi z pkt B; . daty i sygnatury rozstrzygnięcia, które zgodnie z K.P.A. powinno zapaść w terminie ustawowym 1 miesiąca lub po przekazaniu informacji o zmianie terminu max 2 miesiące; 3. podania w zw. z pkt C: . znaku, sygnatury rejestru, repertorium do jakiego wpisano ponaglenie; . daty przekazania, rozpoznania lub innego zdarzenia mającego wpływ na rozpoznanie ponaglenia z pkt C; . daty i sygnatury rozstrzygnięcia, które zgodnie z K.P.A, powinno zapaść w terminie ustawowym 1 miesiąca lub po przekazaniu informacji o zmianie terminu max 2 miesiące. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta rozpatrzył powyższy wniosek decyzją z [...] sierpnia 2020r. nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, w uzasadnieniu wskazując, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. W wyniku wniesionego przez Skarżącego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] września 2020r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując organ I instancji dokonał prawidłowej oceny podania uznając, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Kolegium stwierdziło jednak, że w takim przypadku właściwą formą zakończenia postępowania winno być pismo skierowane do strony. Burmistrz Miasta działając zgodnie z wytycznymi zawartymi w/w decyzji, pismem z [...] października 2020r. nr [...] poinformował Skarżącego, że informacja, której żąda nie jest informacją publiczną i jako strona postępowań może on uzyskać dostęp do akt administracyjnych w trybie art. 73 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy (vide k. 108 akt) powyższe pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] października 2020r. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, ze przedmiotowa skarga na przewlekłe postępowanie organu została wniesiona po udzieleniu przez Burmistrza Miasta odpowiedzi w zakresie wniosku skarżącego. Opisany stan faktyczny wskazuje, że skarga na przewlekłość została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Sąd w pełni aprobuje powyższy pogląd NSA wyrażony w ww. uchwale. W kwestii tego, że powołana uchwała składu 7 sędziów NSA może mieć również zastosowanie do skarg na przewlekłość Sąd podziela również stanowisko wyrażone w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Ke 101/20 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W stanowisku tym wyjaśniono, że kwestie związane z wniesieniem skargi na bezczynność (przewlekłość) po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, (CBOSA) oraz w postanowieniu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r., II OSK 3732/18 (CBOSA). Wprawdzie zarówno powołane uchwała jak i postanowienie odnoszą się do skargi na bezczynność (przewlekłość) organu II instancji, wniesionej już po wydaniu decyzji przez ten organ, a więc decyzji ostatecznej, jednak Sąd podziela stanowisko, że, tezy obu tych rozstrzygnięć można odnieść także do przypadku, w którym przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania, a skarga jest wniesiona po wydaniu przez ten organ decyzji, a więc po zakończeniu postępowania, wobec którego kierowane są zarzuty przewlekłości. Stanowisko takie wynika z założeń, które legły u podstaw podjęcia zarówno uchwały z 22 czerwca 2021 r., jak i postanowienia z 2 września 2020 r., aktualnych również w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie i wpływających na konieczność postawienia wniosków tożsamych z tymi, które wyprowadził NSA w powołanych rozstrzygnięciach. W uchwale z 22 czerwca 2020 r. NSA wskazał, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Innymi słowy: organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłość, jest bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. NSA stwierdził jednoznacznie w omawianej uchwale, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność/przewlekłość jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony art. 37 k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Stanowisko odmienne musiałoby skutkować przyjęciem, że zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych przyczyn NSA stwierdził ostatecznie, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności/przewlekłości. Wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi i przesądza o jej niedopuszczalności. Podkreślić również należy, że formalnie uchwała ta dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, ale zawarte w uzasadnieniu uchwały rozważania mogą mieć również znaczenie dla postępowań kończących się innymi rozstrzygnięciami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił bowiem, że pogląd "(...) sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności". W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem R. S. z [...] sierpnia 2020 r. o dostęp do informacji publicznej zostało zakończone pismem z 1 października 2020r. W związku z zakończeniem przedmiotowego postępowania administracyjnego wniesienie skargi na przewlekłość po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co powoduje konieczność odrzucenia skargi na przewlekłość. W sytuacji bowiem, gdy skarga - tak jak w niniejszej sprawie - wniesiona została już po zakończeniu przez organ postępowania, które było skarżone jako przewlekłe, przedmiot kontroli sądowej przestaje istnieć, a tym samym skargę należy uznać za niedopuszczalną (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 101/20, a także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Go 29/19 - CBOSA). Wobec tego Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.