IV SAB/Po 185/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023r. na posiedzeniu niejawnym skargi N. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie samowoli budowlanej postanawia 1. odrzucić skargę 2. zwrócić stronie wpis od skargi w wysokości 100 (sto) zł. N. W. reprezentowana przez ojca M. S. pismem z 21 listopada 2022r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w sprawie o sygnaturze [...] W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że WSA w Poznaniu wyrokiem z 13 maja 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 158/20 zobowiązał PINB w G. do rozpoznania złożonego z wniosku skarżącej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że PINB w G. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy z rażącym naruszeniem prawa. W toku postępowania na skutek odwołania skarżącej decyzja została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (7 lipca 2022r.). Po tym czasie nic się w sprawie nie dzieje. W związku z powyższym w dniu 30 września br. złożono ponaglenie. W dniu 20 października br. wystosowano zawiadomienie, że sprawa zostanie załatwiona do 10 listopada. Mimo upływu terminu sprawa nie jest nadal załatwiona. Skarżąca nadmieniła, ze organ powiadomił ją o tym terminie wyłącznie w reakcji na ponaglenie, co w jej ocenie potwierdza działanie przez organ z naruszeniem przepisów. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na treść art. 36 §5 k.p.a. Uzasadniając powyższy wniosek organ wskazał również, że w dniu 18 listopada 2022r. wydał decyzję, która nie jest ostateczna, gdyż skarżąca wniosła od niej odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W tak zakreślonym stanie faktycznym sprawy należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Stosownie natomiast do art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Sąd w pełni aprobuje powyższy pogląd NSA wyrażony w ww. uchwale. W kwestii tego, że powołana uchwała składu 7 sędziów NSA może mieć również zastosowanie do skarg na przewlekłość Sąd podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Ke 101/20 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W stanowisku tym wyjaśniono, że kwestie związane z wniesieniem skargi na bezczynność (przewlekłość) po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, (CBOSA) oraz w postanowieniu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r., II OSK 3732/18 (CBOSA). W uchwale z 22 czerwca 2020 r. NSA wskazał, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Innymi słowy: organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłość, jest bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. NSA stwierdził jednoznacznie w omawianej uchwale, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność/przewlekłość jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony art. 37 k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Stanowisko odmienne musiałoby skutkować przyjęciem, że zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych przyczyn NSA stwierdził ostatecznie, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności/przewlekłości. Wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi i przesądza o jej niedopuszczalności. W rozpoznawanej sprawie na podstawie akt administracyjnych wskazać należy, że w postępowaniu z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie okna w budynku [...] zakończonego ostateczną decyzją z 1 marca 2017r. nr [...] o odstąpieniu od nałożenia obowiązków z Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w dniu 18 listopada 2022r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji z 1 marca 2017r. nr [...] Z akt sprawy wynika, że skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, co oznacza że wydana w sprawie decyzja nie jest ostateczna. Opisany stan faktyczny wskazuje, że przedmiotowa skarga na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego przed tym organem. W związku z zakończeniem postępowania administracyjnego przez organ I instancji wniesienie skargi na przewlekłość po zakończeniu przez PINB w G. prowadzonego postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co powoduje konieczność odrzucenia skargi na przewlekłość. W sytuacji bowiem, gdy skarga - tak jak w niniejszej sprawie - wniesiona została już po zakończeniu przez ten organ postępowania, które było skarżone jako przewlekłe, przedmiot kontroli sądowej przestaje istnieć, a tym samym skargę należy uznać za niedopuszczalną (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 101/20, a także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Go 29/19 - CBOSA). Wobec tego Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd zdecydował na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.