IV SAB/Po 189/18

Sygn. [...] IV SAB/Po 189/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie nr [...]; 2. stwierdza, ze przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SAB/Po [...] Uzasadnienie S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej wydaniem decyzji nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skarżący zażądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków, zakończone wydaniem decyzji z dnia 28 czerwca 2013 r. zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 22 października 2012 r. Pismem z dnia 29 października 2012 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. W dniu 08 listopada 2012 r. sporządzono projekt decyzji. Zawiadomieniem sporządzonym 03 grudnia 2012 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz składania wniosków i zastrzeżeń. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2012 r. Wójt Gminy zawiesił postępowanie w sprawie. W wyniku złożonego przez wnioskodawcę zażalenia, postanowieniem z dnia 19 lutego 2013 r. SKO w P. uchyliło zaskarżone postanowienie. W dniu 18 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy zawiadomił strony postępowania: S. W. z upoważnienia H. W. oraz S. W. w imieniu własnym o przedłużeniu do dnia 28 czerwca 2013 r. terminu załatwienia sprawy w związku z koniecznością "poprawnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm.) oraz zawiadomienia wszystkich stron postępowania zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego". W dniu 20 maja 2013 r. ponownie przygotowano projekt decyzji, a zawiadomieniem z dnia 29 maja 2013 r. organ poinformował o zebraniu materiałów pozwalających wydać decyzję w sprawie. W dniu 28 czerwca 2013 r. Wójt Gminy wydał decyzję nr [...] omawiającą ustalenia warunków zabudowy. Decyzję osobiście odebrał S. W. w dniu 18 lipca 2013 r. S. W. wywiódł skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie opisując bieg postępowania w sprawie i wskazując, że w roku 2012 i 2013 Skarżący złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a. Sprawa niniejsza dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 22 października 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy. Bezspornie stroną tego postępowania był S. W., któremu korespondencję doręczano zarówno jako pełnomocnikowi jego żony H. W., jak i w imieniu własnym. W sprawie nie rodzi wątpliwości fakt, wyczerpania przez Skarżącego trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 28 czerwca 2013 r. nr [...] Fakt ten został przez Skarżącego udokumentowany i pozostaje bezsporny. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 22 października 2012 r. W ocenie Sądu ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż postępowania nie cechowała należyta dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane. Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 października 2012 r. S. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Tym samym w tym też dniu doszło do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z zasadą określoną art. 61 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi. W dniu 29 października 2012 r. Wójt [...] zawiadomił strony (Stefana W. i H. W. reprezentowaną przez S. W.) o wszczęciu postępowania. W dniu 30 października 2012 r. organ zwrócił się do Pracowni Urbanistycznej o wykonanie projektu decyzji, który sporządzono w dniu 08 listopada 2012 r. W ocenie Sądu oznacza to, że w tym też dniu organ dysponował materiałem dowodowym w pełni wystarczającym do wydania decyzji kończącej postępowanie. Niemniej jednak postanowieniem z dnia 11 grudnia 2012 r. Wójt Gminy zawiesił postępowanie w sprawie. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2013 r. SKO w P. uchyliło zaskarżone postanowienie. Dopiero w dniu 18 kwietnia 2013 r. organ zawiadomił strony postępowania: o przedłużeniu do dnia 28 czerwca 2013 r. terminu załatwienia sprawy w związku z koniecznością "poprawnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz zawiadomienia wszystkich stron postępowania zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 kpa". W tym kontekście należy wskazać, że jedynymi stronami tego postępowania byli H. W. oraz S. W., przy czym H. W. w toku całego postępowania była reprezentowana przez męża S. W.. W toku całego postępowania korespondencję adresowaną do obojga małżonków kierowano do rąk S. W. – jako pełnomocnika H. W. oraz w imieniu własnym. W żadnym momencie tego postępowania nie zachodziła konieczność podejmowania dodatkowych czynności związanych z realizacją obowiązków o których mowa w art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. Co więcej, jak wynika z akt sprawy znaczną część adresowanej do Skarżącego i jego żony korespondencji, S. W. podejmował osobiście w siedzibie Urzędu Gminy T. P. . Pomimo tego, iż w dniu 20 maja 2013 r. ponownie przygotowano projekt decyzji, a zawiadomieniem z dnia 29 maja 2013 r. organ poinformował o zebraniu materiałów pozwalających wydać decyzję w sprawie, decyzję wydano dopiero w dniu 28 czerwca 2013 r. Prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W okolicznościach badanej sprawy, pomiędzy wydaniem w dniu 18 kwietnia 2013 r. zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, a wydaniem decyzji w dniu 28 czerwca 2013 r. (tj. przez okres ponad dwóch miesięcy) nie udokumentowano żadnych czynności poza przygotowaniem projektu decyzji i wydaniem zawiadomienia w trybie art.10 k.p.a. W tym kontekście należy również podnieść, że rozpoznawanej sprawy nie można uznać za szczególnie skomplikowaną pod względem faktycznym lub prawnym. Jednocześnie też zauważyć należy, że przed zawieszeniem postępowania, toczyło się ono już 1,5 miesiąca, tj. od chwili złożenia wniosku w dniu 22 października 2012 r. do chwili jego zawieszenia w dniu 11 grudnia 2012 r. Sąd badając zasadność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wziął również pod uwagę fakt, że zarówno już przed zawieszeniem postępowania, jak i po jego podjęciu przygotowywano w sprawie projekt decyzji. Zestawienie tych dwóch projektów prowadzi do wniosku, że charakteryzują je stosunkowo nieduże różnice. Reasumując Sąd stwierdza, że w okresie od faktycznego zebrania materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy, do dnia wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy postępowanie prowadzone było przewlekle. W okresie tym nie wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przeszkody, uniemożliwiające organowi wcześniejsze wydanie decyzji kończącej postępowanie. Dokonując oceny stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania Sąd stwierdził, że nie miała ona charakteru rażącego. Sąd przede wszystkim miał na uwadze, że przekroczenie terminu miało charakter nieznaczny. Ponadto na tą ocenę charakteru przewlekłego prowadzenia postepowania miała wskazana przez Wójta [...] okoliczność złożenia przez Skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia Skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącego nie został w żaden sposób uzasadniany, a Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, z urzędu nie dostrzega podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny, W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku), a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł) (pkt 4 wyroku).