IV SAB/Po 201/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Donata Starosta po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym skargi R. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę Skarga R. S. (dalej również jako: "skarżący") "wniesiona dnia [...] września 2021 r. przez E-PUAP" dotyczy: "zaniedbania, nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy samorządowe i ich pracowników terminów, naruszanie praworządności i interesu skarżącego, rażące naruszenie prawa, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie spraw". W skardze podano, że zaskarżony organ to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, sygn. akt [...] Skarga dotyczy wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r. W skardze podano także sygnaturę akt [...] Urzędu Miejskiego w Ś.. Skarga została wniesiona w związku z "ogłoszoną decyzją z dnia [...] września 2020 r. w SKO w P. pod sygnaturą [...] uchylającą decyzję urzędników z UM w Ś. dotyczące wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. odnoszącego się do uchwały Rady Miejskiej w Ś. nr [...] z dnia [...] września 2010 r., wnoszę skargę na przewlekłość rozpoznawania wniosku o informację publiczną w odniesieniu do ciągłości władzy i braku końcowego rozstrzygnięcia". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] października 2021 r. wniosło o oddalenie skargi w całości, a ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu SKO w P. wskazało, że sposób argumentacji skarżącego praktycznie uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do treści skargi. Skarżący powołuje sygnaturę [...] Jest to sprawa zakończona decyzją ostateczną. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. SKO w P. uchyliło decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] sierpnia 2020 r. [...]) w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium wniosło o rozważenie odrzucenia skargi. Z treści skargi nie wynika, aby skarżący wyczerpał środki zaskarżenia, wnosząc uprzednio ponaglenie w trybie art. 37 § 3 k.p.a. Do skargi załączył jedynie "ponaglenie" na bezczynność Burmistrza Ś. skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem sprawy jest zarzucana w skardze przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu sprawy o dostęp do informacji publicznej zainicjowanej wnioskiem R. S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. zarejestrowanej w organie Burmistrz Ś. jako [...] Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. R. S. wniósł wniosek o dostęp do informacji publicznej do Urzędu Miejskiego w Ś., zarejestrowany jako [...] wniosek ten zwierał żądanie podania informacji publicznej zawartych w trzech punktach, a dotyczące: A. Skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. o nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. przyjęta w UM w Ś. dnia [...] stycznia 2020 r. - Podanie znaku, sygnatury, rejestru, repertorium do jakiego wpisano skargę, - podania daty przekazania, rozpoznania lub innego zdarzenia mającego wpływ na rozpoznanie skargi, - podania daty i sygnatury rozstrzygnięcia, które zgodnie z k.p.a. powinno zapaść w terminie ustawowym miesiąca lub po przekazaniu informacji o zmianie terminu max 2 miesiące B. Skargi (datowaną na [...] stycznia 2020 r.) na przewlekłość rozpoznania skargi na Burmistrza Ś. w związku z prawomocnymi orzeczeniami sądowymi o sygn. akt: IV SA/Po 322/18, IV SAB/Po 164/19 i IV SAB/Po 1/20 i uchwałą Rady Miejskiej w Ś. o nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. przyjętą w UM w Ś. dnia [...] stycznia 2020 r. - Podanie znaku, sygnatury, rejestru, repertorium do jakiego wpisano skargę, - podania daty przekazania, rozpoznania lub innego zdarzenia mającego wpływ na rozpoznanie skargi, - podania daty i sygnatury rozstrzygnięcia, które zgodnie z k.p.a. powinno zapaść w terminie ustawowym miesiąca lub po przekazaniu informacji o zmianie terminu max 2 miesiące C. Ponaglenie – datowane na [...] marca 2020 r. dotyczące pkt [...] przyjęte w UM w Ś. dnia [...] marca 2020 r. - Podanie znaku, sygnatury, rejestru, repertorium do jakiego wpisano ponaglenie, - podania daty przekazania, rozpoznania lub innego zdarzenia mającego wpływ na rozpoznanie ponaglenia, - podania daty i sygnatury rozstrzygnięcia, które zgodnie z k.p.a. powinno zapaść w terminie ustawowym miesiąca lub po przekazaniu informacji o zmianie terminu max 2 miesiące. W dniu [...] sierpnia 2020 r. decyzją w sprawie [...] Burmistrz Ś. odmówił udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. R. S. wniósł "odwołanie od [...]". Data wpływu do Urzędu Miejskiego w Ś. [...] sierpnia 2021 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz Ś. przekazał odwołanie R. S. od decyzji [...] do SKO w P.. W dniu [...] września 2020 r. SKO w P., którego dotyczy przedmiotowa skarga na przewlekłość, wydało decyzję [...], w której w całości uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrz Ś. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie [...] w której odmówiono udostępnienia informacji publicznej i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji SKO w P. wyjaśniło, że trafnie ocenił organ I instancji, że podanie dotyczyło w istocie indywidualnych spraw skarżącego. Ponadto, SKO w P. stwierdziło, że Burmistrz Ś. dokonał prawidłowej oceny podania, ale zastosował niewłaściwą formę załatwienia sprawy. W ocenie SKO w P. ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Ś. powinien w przypadku stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej zakończyć postępowanie odpowiednim pismem informującym. Decyzja SKO w P. jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Postępowanie przed SKO w P. trwało więc niecały miesiąc i zakończyło się rok przed wniesieniem skargi na przewlekłość do Sądu. W ocenie Sądu, taki stan sprawy uniemożliwia przeprowadzenie merytorycznej kontroli w zakresie zasadności złożonej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w P., powodując konieczność jej odrzucenia z poniższych względów. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaną w składzie 7 sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygnatura akt II OPS 5/19 (CBOiS): "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 Nr 153, poz. 1270, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - "p.p.s.a."). W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdza, iż treść przepisu art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. nie uprawnia do wniosku, że dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone, (...) ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi. (...) nie sposób przyjąć, że skarga na bezczynność może być wnoszona także po zakończeniu postępowania administracyjnego". W ocenie Sądu powołana uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OPS 5/19, której teza co prawda dotyczy skarg na bezczynność (co wynika również po części z treści zadanego pytania) znajdzie również zastosowanie w realiach rozpoznawanej sprawy dotyczącej zarzucanej przewlekłości postępowania przed SKO w P.. W kwestii tego, że powołana uchwała składu 7 sędziów NSA może mieć również zastosowanie do skarg na przewlekłość Sąd podziela bowiem stanowisko wyrażone w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 101/20 (prawomocne, CBOiS). W stanowisku tym wyjaśniono, że kwestie związane z wniesieniem skargi na bezczynność (przewlekłość) po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, (CBOiS) oraz w postanowieniu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r., II OSK 3732/18 (CBOiS). Wprawdzie zarówno powołane uchwała jak i postanowienie odnoszą się do skargi na bezczynność (przewlekłość) organu II instancji, wniesionej już po wydaniu decyzji przez ten organ, a więc decyzji ostatecznej, jednak Sąd podziela stanowisko, że, tezy obu tych rozstrzygnięć można odnieść także do przypadku, w którym przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ II instancji, a skarga jest wniesiona po wydaniu przez ten organ decyzji, a więc po zakończeniu postępowania, wobec którego kierowane są zarzuty przewlekłości. Stanowisko takie wynika z założeń, które legły u podstaw podjęcia zarówno uchwały z 22 czerwca 2021 r., jak i postanowienia z 2 września 2020 r., aktualnych również w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie i wpływających na konieczność postawienia wniosków tożsamych z tymi, które wyprowadził NSA w powołanych rozstrzygnięciach. W uchwale z 22 czerwca 2020 r. NSA wskazał, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Innymi słowy: organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłość, jest bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. NSA stwierdził jednoznacznie w omawianej uchwale, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność/przewlekłość jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony art. 37 k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Stanowisko odmienne musiałoby skutkować przyjęciem, że zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych przyczyn NSA stwierdził ostatecznie, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności/przewlekłości. Wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi i przesądza o jej niedopuszczalności. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przed skarżonym organem SKO w P. zainicjowane wnioskiem R. S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. o dostęp do informacji publicznej zostało zakończone ostateczną decyzją SKO w P. z [...] dnia września 2020 r., [...] W związku z zakończeniem postępowania administracyjnego poprzez wydanie przez organ administracji decyzji ostatecznej – decyzja SKO w P. z [...] dnia września 2020 r., [...] wniesienie skargi na przewlekłość po zakończeniu przez organ administracji publicznej ostatecznie prowadzonego postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; w ocenie Sądu powoduje to konieczność odrzucenia skargi na przewlekłość. W sytuacji bowiem, gdy skarga - tak jak w niniejszej sprawie - wniesiona została już po zakończeniu przez organ postępowania, które było skarżone jako przewlekłe, przedmiot kontroli sądowej przestaje istnieć, a tym samym skargę należy uznać za niedopuszczalną (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 101/20, prawomocne, CBOiS, a także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Go 29/19, orzeczenie prawomocne - CBOiS). W oparciu o powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z zaistnieniem innej przyczyny niedopuszczalności skargi Sąd był zobligowany do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.