IV SAB/Po 203/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNENIE [...] M. P. pismem nadanym w Urzędzie Pocztowym w dniu [...] sierpnia 2019r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wskazał, że SKO samo wyznaczyło termin załatwienia sprawy na dzień [...] maja 2019r., a w dniu wysyłania skargi sprawa nie była załatwiona. Skarżący podniósł, że w dniu wysłania skargi dzwonił do organu odwoławczego i uzyskał informację, że sprawa oczekuje na rozpatrzenie. Nadmienił, że jest to kolejna skarga na bezczynność SKO w [...], skarżył także bezczynność Burmistrza [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Argumentowało, że sprawa dotyczy ustalenia lokalizacji celu publicznego dla budowy stacji przeładunkowej odpadów na działkach nr [...] oraz [...] położonych w miejscowości [...]. Sprawa była przedmiotem kilku postępowań przed organami administracji publicznej oraz w postępowaniach sądowoadministracyjnych. WSA w Poznaniu kilkukrotnie uchylał rozstrzygnięcia obu organów administracji nakazując doprecyzowanie materiału dowodowego. Takiego uzupełnienia dokonał Burmistrz Miasta i Gminy [...] w decyzji z [...] grudnia 2018r., od której skarżący wniósł odwołanie. Organ odwoławczy wskazał odwołującemu się termin załatwienia sprawy na [...] maja 2019r., odwołujący uzupełnił dodatkowo materiał dowodowy przed Kolegium w dniu [...] czerwca 2019r. Uzupełnienie materiału dowodowego przez odwołującego się wymagało przeprowadzenia kwerendy z akt sprawy, które nie zostały przekazane organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem. Wynikało to z tego, że odwołujący się podnosił kwestie nienależące do zakresu badania w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dotyczyło to zwłaszcza kwestii związanych z podziałem działki nr [...] na działki [...] (objętej inwestycją) oraz [...], akta dotyczące postępowania środowiskowego. Organ poczynił ustalenia w kwestiach dotyczących prawa budowlanego. Dał temu wyraz organ w szerokim i szczegółowym uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2019r. Organ odwoławczy nie był zatem bezczynny, nadto w dniu wniesienia skargi do WSA w Poznaniu postępowanie przed organem odwoławczym już się nie toczyło, bowiem zostało zakończone decyzją w dniu [...] lipca 2019r. Skarżący wezwany do wykazania, że przed wniesieniem skargi na bezczynność wniósł ponaglenie, wskazał w piśmie z [...] września 2019r., że ponaglenie złożył do organu [...] czerwca 2019r. Nadto podkreślał, że wbrew temu co wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę w dniu składania skargi na bezczynność dzwonił do SKO w [...] i uzyskał informację, że sprawa nie jest jeszcze załatwiona dlatego złożył skargę. Decyzję organu odwoławczego otrzymał [...] sierpnia 2019r. Uzupełnienie materiału dowodowego, które wniósł [...] czerwca 2019r. było ponagleniem i w istocie tylko i wyłącznie powtórzeniem wcześniejszych uwag, które formułował od początku sprawy, to jest od kilku lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wypełnił powyższy wymóg formalny, składając pismem z [...] czerwca 2019r. wymagane ponaglenie (akta adm. II inst.). Przedmiotem niniejszego postępowania było zagadnienie, czy organ, w tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w rozpoznawaniu odwołania skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] września 2018r. w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji polegającej na budowie stacji przeładunkowej odpadów na działkach [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...], a także jaki charakter miała ewentualna bezczynność. Kognicja sądu w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także czy po wniesieniu skargi zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. W postępowaniu tym sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. W niniejszej sprawie organ, już po wniesieniu skargi na bezczynność wydał decyzję odwoławczą, w tym zakresie więc, to znaczy w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, postępowanie ulegało umorzeniu, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wprawdzie decyzja jest datowana na dzień [...] lipca 2019r., to z pisma z [...] sierpnia 2019r. członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że ostatecznie została podpisana w dniu [...] sierpnia 2019r., po powrocie z urlopów członków Kolegium orzekających w sprawie. Za wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym załatwienie sprawy, należy uznać datę, w której decyzja została zaopatrzona we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej, w tym podpisy z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, jak to wynika z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. (wyr. NSA z kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 132, wyr. NSA z 15 października 2014r., I OSK 504/13, dostępne www.orzeczenie.nsa.gov.pl). Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzja odwoławcza wydana została po wniesieniu skargi na bezczynność. Wydanie przez organ wspomnianego wyżej aktu już po wniesieniu skargi nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3. stwierdza że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w powyższym przypadku sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przechodząc do niniejszego postępowania należało więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powodowało, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dacie złożenia skargi nie dopełniło ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy co oznacza, iż pozostawało w bezczynności. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Termin ten w niniejszej sprawie został wielokrotnie przekroczony i do dnia wniesienia skargi na bezczynność, decyzja kończąca postępowanie zainicjowane odwołaniem nie była wydana. Analiza czynności dokonanych przez organ w niniejszej sprawie nie uzasadnia niezałatwienia sprawy w terminie. W niniejszej sprawie nie istniała bowiem żadna przyczyna niezależna od organu, która zwalniałaby go od załatwienia sprawy w terminie. Oceniając niniejszą sprawę wskazać należy, że odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji z [...] września 2018r. zostało wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] stycznia 2019r. (prezentata SKO w [...] na piśmie przewodnim Burmistrza przekazującym odwołanie k. 16). W dniu [...] czerwca 2019r. do SKO wpłynęło pismo skarżącego, w którym korzystając z prawa do wypowiedzenia się w sprawie zwrócił uwagę na nierówne traktowanie stron postępowania, wskazał że jest dzierżawcą działki przylegającej bezpośrednio do działki inwestycyjnej, planowana inwestycja wiąże się z uciążliwościami, a planuje sprzedaż swoich działek pod budowę domów jednorodzinnych. W piśmie tym wskazał, że jednocześnie wnosi ponaglenie prosząc o jak najszybsze załatwienie sprawy. Z akt administracyjnych organu II instancji wynika, że następną czynnością organu było posiedzenie niejawne w dniu [...] lipca 2019r. na którym rozpatrywano odwołanie (protokół z posiedzenia k. 17). W dniu [...] sierpnia 2019r. sporządzono pismo, w którym Kolegium wyjaśniło, że w dniach od [...] lipca do [...] lipca 2019r. dokonano kwerendy akt dotyczących postępowania środowiskowego. Redakcja decyzji w całości nastąpiła w dniu [...] sierpnia 2019r., ostateczny kształt rozstrzygnięciu nadano w dniu [...] sierpnia 2019r. Ostatecznie podpisanie decyzji nastąpiło [...] sierpnia 2019r. (k. 19). Uprawnione jest zatem twierdzenie, że dopiero wniesienie skargi na bezczynność w dniu [...] sierpnia 2019r. zmotywowało Kolegium do podjęcia czynności w sprawie, które zakończyły się wydaniem decyzji, czyli ostatecznym sporządzeniem uzasadnienia i jej podpisaniem przez członków Kolegium, co jak wynika z pisma z [...] sierpnia 2019r. nastąpiło dopiero [...] sierpnia 2019r. Dalej należy wskazać, iż w kontrolowanym postępowaniu od dnia wpływu odwołania do organu odwoławczego do dnia [...] lipca 2019r., czyli jak twierdzi organ daty dokonania kwerendy akt dotyczących sprawy, organ nie wykonał żadnej istotnej czynności, która ukierunkowana byłaby na sprawne merytoryczne zakończenie sprawy. Kwerenda miała miejsce po przeszło 6 miesiącach od dnia wniesienia odwołania. Już ta okoliczność nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy przez ten okres był w bezczynności. Taki sposób procedowania nie może zyskać aprobaty i przesądza o tym, że wydłużony okres prowadzenia sprawy należy potraktować jako nieusprawiedliwiony żadnymi szczególnymi okolicznościami. Odnosząc się do zawiadomienia Kolegium o zakończeniu sprawy do [...] maja 2019r., to Sąd nie kwestionuje jego wydania, zwłaszcza, że skarżący potwierdził iż takie zawiadomienie otrzymał. Tymczasem w aktach sprawy brak tego zawiadomienia wydanego w trybie art. 36 § 1 k.p.a., zatem Sąd nie mógł odnieść się do treści i zasadności jego wydania, nieznane były bowiem przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony. W tym stanie sprawy należało przyjąć, iż bezczynność miała miejsce i z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji należało orzec, jak w punkcie 2 i 3 wyroku. Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (art. 35 § 1 i § 3 art. 12 k.p.a.). Doszło bowiem do 5-miesięcznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, która w postępowaniu odwoławczym powinna być załatwiona nie późnij niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, czyli do [...] lutego 2019r. W tej sytuacji należało stwierdzić, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny z urzędu, bowiem sprawa z odwołania skarżącego została ostatecznie załatwiona i decyzja organu odwoławczego wydana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego [...] zł tytułem zwrotu wpisu od skargi.