IV SAB/Po 207/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T.P. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy T.P. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postepowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Wójta Gminy T.P. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. W. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T.P. w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Skarżący wystąpił o stwierdzenie przewlekłości powyższego postępowania, wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy T.P. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] grudnia 2012 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sprawa ta została załatwiona dopiero w dniu [...] maja 2013 r., gdy organ administracji publicznej odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W postanowieniu z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało zażalenie skarżącego za nieuzasadnione. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że organ administracji publicznej przewlekle prowadził postępowania zakończone decyzją z dnia [...] maja 2013 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T.P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2012 r. S. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal magazynowo-usługowo-biurowych na działce nr [...] i [...], położonych w miejscowości S., Gmina T. P.. Następnie w dniu [...] grudnia 2012 r. skarżący odebrał zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2012 r. o wszczęciu postępowania. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został opracowany w dniu [...] grudnia 2012 r. Wobec tego Wójt Gminy T.P. poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W dniu [...] stycznia 2013 r. organ administracji publicznej wystąpił do Starosty [...] o uzgodnienie omawianej inwestycji, który decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie. W dniu [...] lutego 2013 r. Wójt Gminy T.P. zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2013 r., a następnie w dniu [...] lutego 2013 r. ponownie wystąpił do Starosty [...] o uzgodnienie rozważanego przedsięwzięcia. W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta P. stwierdził brak możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w decyzji o warunkach zabudowy. Kolejny projekt decyzji o warunkach zabudowy przygotowano w dniu [...] kwietnia 2013 r. W ocenie organu administracji publicznej data ta ma charakter orientacyjny, gdyż dokumenty opracowane przez urbanistę były przekazywane bezpośrednio do Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego, a nie do Wydziału Obsługi Klienta. Nie zawierają zatem stempla z datą wpływu. W dniu [...] maja 2013 r. skarżący odebrał zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami. Decyzja kończąca postępowanie w tej sprawie została wydana w dniu [...] maja 2013 r. Organ administracji publicznej dodał, że przygotowanie powyższego rozstrzygnięcia wymagało przeprowadzenia analizy urbanistycznej oraz wystąpienia do Starosty [...] jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wójt Gminy T.P. zaznaczył również, że zmiana użytków rolnych klasy III, do których zaliczają się działki nr [...] i [...], następuje w planie miejscowym po uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ administracji publicznej podkreślił, że skarżący składa liczne wnioski, które wpływają negatywnie na sprawne funkcjonowanie urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 35 § 3 k.p.a., że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak wynika z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Przepis ten dotyczy zatem przypadku, gdy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny i opieszały, podejmując działania w długim odstępie czasu bądź też realizując czynności zbędne lub pozorne, które nie przyczyniają się do wydania rozstrzygnięcia. Takie zachowanie niewątpliwie narusza bowiem zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wpłynął do Wójta Gminy T.P. w dniu [...] grudnia 2012 r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym samym termin do załatwienia powyższego wniosku inwestora upływał z dniem [...] stycznia 2013 r. Charakter omawianej sprawy, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych nie pozwalają przy tym przyjąć, że należała ona do szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. W powyższym okresie organ administracji publicznej skierował do skarżącego zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2012 r. o wszczęciu postępowania. Ponadto Wójt Gminy T.P. pozyskał projekt decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że teren inwestycji obejmuje grunty orne III klasy, które mogą być wykorzystane na cele nierolnicze dopiero po uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Po upływie terminu z art. 35 § 3 k.p.a. organ administracji zawiadomił także S. W. o możliwości zapoznania się ze zebranymi dowodami. Wójt Gminy T.P. skierował również do Starosty [...] wniosek z dnia [...] stycznia 2013 r. o uzgodnienie warunków zabudowy. W odpowiedzi Starosta P. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że projekty decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy nie podlegają uzgodnieniu. Decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. wpłynęła do Wójta Gminy T.P. w dniu [...] lutego 2013 r. W międzyczasie organ administracji publicznej w trybie art. 36 k.p.a. zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2013 r. W tym okresie Wójt Gminy T.P. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. o wstępne uzgodnienie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla rozważanej inwestycji. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Starosta P. oświadczył, że uzgodnieniu podlega jedynie projekt decyzji administracyjnej, a nie wniosek o wydanie tego aktu. Organ ten podkreślił również, że w niniejszej sprawie inwestor powinien uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, udzieloną w planie miejscowym. Powyższe pismo z dnia [...] marca 2013 r. wpłynęło do Wójta Gminy T.P. w dniu [...] marca 2013 r. Wymieniony organ administracji publicznej załączył także do akt administracyjnych projekt decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla omawianego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu powołano te same argumenty, co w projekcie decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ administracji publicznej poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2013 r. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. odmówiono skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyrokiem z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r. Rozstrzygnięcie to zakończyło zatem prawomocnie postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia, nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że Wójt Gminy T.P. przewlekle prowadził omawiane postępowanie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało przesłane skarżącemu po upływie 9 dni od doręczenia żądania strony. Organ administracji publicznej wystąpił do Starosty [...] o uzgodnienie pierwszego projektu decyzji o warunkach zabudowy dopiero po 21 dnia od przygotowania tego opracowania. Drugi projekt wspomnianej decyzji został sporządzony dopiero po 25 dniach od otrzymania stanowiska Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., mimo powtórzenia argumentacji zawartej w pierwszym projekcie. Zebrane w sprawie dowody nie wskazują przy tym na występowanie okoliczności, które uzasadniałyby tak długie przerwy w podejmowaniu czynności procesowych. Nie ulega zatem wątpliwości w ocenie Sądu, że w powyższym zakresie organ administracji publicznej prowadził postępowanie nieefektywnie, co przełożyło się na niepotrzebne wydłużenie terminu załatwienia sprawy. Z perspektywy ekonomiki procesowej nieprawidłowe było także występowanie do Starosty [...] z wnioskiem o uzgodnienie rozważanego przedsięwzięcia. Teren inwestycji stanowiły bowiem grunty orne klasy III b o łącznej powierzchni 0.8936 ha. Tym samym w świetle art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) lokalizacja omawianego przedsięwzięcia wymagała uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, która z kolei udzielana jest w planie miejscowym. Niespełnienie tego warunku przez inwestora miało charakter oczywisty i wykluczało pozytywne rozpatrzenie wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy T.P. wystąpił zatem niepotrzebnie do Starosty [...] o uzgodnienie projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, gdy inne rozstrzygnięcie nie mogło być wydane. Należy przy tym podkreślić, że obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczy rozstrzygnięć negatywnie załatwiających wniosek inwestora. Powyższy błąd procesowy został następnie powtórzony przez organ administracji publicznej. Wójt Gminy T.P. wystąpił bowiem ponownie do Starosty [...] o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji, mimo że wszczęte wcześniej postępowanie uzgodnieniowe zostało umorzone. Takie działanie było zbędne i przyczyniło się jedynie do nieuzasadnionego wydłużenia okresu załatwiania sprawy. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę i stwierdził, że organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd stwierdził również na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nieefektywne prowadzenie postępowania nie wynikało bowiem z lekceważącego stosunku do systemu prawnego. Sądowi znany jest także z urzędu fakt inicjowania przez skarżącego wielu postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Okoliczność ta nie usprawiedliwia wprawdzie nieprawidłowego sposobu prowadzenia postępowania. Niemniej przemawia ona za uznaniem, że przewlekłość nie miała rażącego charakteru. Sąd oddalił poza tym wniosek o wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej. Możliwość zastosowania powyższego środka dyscyplinującego została przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. W przepisie tym ustawodawca wskazuje, że sąd administracyjny może wymierzyć grzywnę. Tym samym przepis ten nie przewiduje obowiązku nałożenia grzywny. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność zastosowania omawianego środka dyscyplinującego. Jak wskazano powyżej, przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący nie wskazał żadnych argumentów przemawiających za wymierzeniem grzywny. Sąd oddalił poza tym wniosek o wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej. Trzeba bowiem zauważyć, że wymieniony środek prawny pełni w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. funkcję dyscyplinującą, a nie represyjną. Wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej zostało przy tym pozostawione ocenie Sądu. Tym samym stwierdzenie przewlekłości postępowania nie oznacza obowiązku zastosowania omawianego środka prawnego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy T.P. nie byłoby zasadne. Jak sygnalizowano wcześniej, przewlekłe prowadzenie kontrolowanego postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie wskazał również, dlaczego w jego ocenie wymierzenie grzywny było zasadne. W szczególności w skardze nie podano żadnych okoliczności wskazujących na szczególnie dotkliwe konsekwencje niewłaściwego zorganizowania kontrolowanego postępowania. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.