IV SAB/Po 207/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Y. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania decyzji; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w terminie od dnia [...] sierpnia do dnia [...] sierpnia 2019 r.; 3. uznaje, że przewlekłość o której mowa w punkcie 2 nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Y. T. [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Y. T. (dalej jako: "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze wniesiono o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty [...]zł, na podstawie w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "P.p.s.a") oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący złożył w dniu [...] marca 2019 r. do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z e zm.; zwanej dalej jako "K.p.a."), decyzja powinna zostać wydana w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Z uwagi na niedochodowanie powyższego terminu strona w dniu [...] kwietnia 2019 r. złożyła ponaglenie. Zdaniem skarżącego, fakt, że w decyzja nie została wydana w terminie 5 miesięcy od dnia złożenia wniosku wskazuje na rażące naruszenie prawa przez organ, a jej konsekwencją jest niemożność powrotu skarżącego do kraju w celu odwiedzenia rodziny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2019 r. (data wpływu do organu: [...] marca 2019 r.) skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek powyższy był niekompletny, wobec czego w dniu [...] kwietnia 2019 r. organ wezwał skarżącego do jego uzupełnienia, a następnie, w związku z uzupełnieniem braków formalnych, wszczął postępowanie w dniu [...] maja 2019 r., informując równocześnie stronę o terminie załatwienia sprawy – [...] listopada 2019 r. Następnie Wojewoda wskazał, że w związku z faktem, że materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji, w dniu [...] sierpnia 2019 r. udzielono skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy oraz na pracę. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. W 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3500 wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE), w 2015 r. - 7961 wniosków, w 2016 r. - 12305 wniosków, w 2017 r. - ok. 18098 wniosków, w 2018 r. - 20103, w 2019 r. - 6814. Przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie na stanowiskach, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wypełnił powyższy wymóg formalny, składając pismem z [...] kwietnia 2019 r. wymagane ponaglenie. Sąd zwraca uwagę, że ponaglenie zostało złożone przed momentem wszczęcia postępowania – co miało miejsce po uzupełnieniu braków formalnych wniosku – jednakże sytuacja powyższa jest dopuszczalna, gdyż wiąże się z możliwością zwalczania bezczynności lub przewlekłości organów w rozpoznawaniu wnoszonych wniosków. Przechodząc zatem to merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że zarzuca ona przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy oraz zezwolenie na pracę. W zakresie kontroli przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę postępowania podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącego stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 z późn. zm. - zwana dalej: "ustawą"). Przepisy przedmiotowej ustawy nie wskazują terminów załatwienia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym regulację zawartą w art. 109 ustawy. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "K.p.a."), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). W art. 35 § 5 K.p.a. prawodawca postanowił, że do terminów określonych w ww. przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Dodatkowo wskazać należy, że w myśl art. 36 § 1 i 2 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. ustawodawca definiuje przewlekłe prowadzenie postępowania w ten sposób, że jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie doprecyzowuje się, że przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3444/17 oraz z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2630/150, Baza NSA). Przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza więc podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, Baza NSA). Inaczej rzecz ujmując istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16, Baza NSA). Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony w dniu [...] marca 2019 r. (data wpływu do organu: [...] marca 2019 r.). Wniosek powyższy był niekompletny, wobec czego w dniu [...] kwietnia 2019 r. (po wniesieniu ponaglenia) organ wezwał skarżącego do jego uzupełnienia, a następnie, w związku z uzupełnieniem braków formalnych, wszczął postępowanie w dniu [...] maja 2019 r., informując równocześnie stronę o terminie załatwienia sprawy – [...] listopada 2019 r. W dniu [...] sierpnia 2019 r. udzielono skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy oraz na pracę. Zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem orzeczniczym, wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę do Sądu skargi na bezczynność, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 pkt 3 P.p.s.a. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i WSA 2013, Nr 1, poz. 7,). Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie 1 wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. Ponadto Sąd zauważa, że przypadku postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zachowanie powołanych terminów może być w niektórych przypadkach utrudnione, już choćby z uwagi na wspomniany wcześniej art. 109 ustawy, który m.in. stanowi, że przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego ( ust.1 i 2). Organy te przekazują informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (termin ten może ulec przedłużeniu do 60 dni - art. 109 ust. 3 ustawy). Mając powyższe na względzie wskazać należy, że wobec wszczęcia postępowania w dniu [...] maja 2019 r. wniosek skarżącego powinien zostać rozpoznany do dnia [...] sierpnia 2019 r. (upływ terminu, o jakim mowa w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Oznacza to, że organ dopuścił się przewlekłości w okresie 7 dni – od dnia [...] sierpnia do dnia [...] sierpnia 2019 r., kiedy to powstrzymał się do podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a z akt sprawy nie wynika, aby konieczne było w powyższym okresie podjęcie określonych działań niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże powyższa – nieznaczna przewlekłość w prowadzeniu sprawy – nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przyjmuje się bowiem, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, baza NSA). W tym aspekcie Sąd pragnie podkreślić, że stan bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie 3 wyroku. Skarżący zawarł wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy, a w szczególności, z uwagi na wydanie decyzji 7 dni po upływie terminu do załatwienia sprawy, Sąd uznał, że wniosek powyższy jest niezasadny (punkt 4 wyroku). Podkreślić należy, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają, z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jako odszkodowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 490/17, LEX nr 2434094). O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie 4 wyroku na mocy art. 200 § 1 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). na które składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w wysokości [...] zł oraz [...] tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.