IV SAB/Po 21/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Bąk- Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Ś. w przedmiocie przydziału lokalu socjalnego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. odmówić przyznania prawa pomocy. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Ś. w sprawie przydziału lokalu socjalnego, składając jednocześnie wniosek o przyznanie prawa pomocy. Zarządzeniem Sądu z dnia [...] marca 2021 r. wezwano organ do podania w jaki sposób i kiedy został załatwiony wniosek Skarżącego o przyznanie lokalu socjalnego. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. organ wskazał, że wniosek R. S. o przyznanie lokalu został negatywnie rozpatrzony przez Burmistrza Ś. pismem z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. [...] Wnioskodawca w dniu [...] lipca 2020 r. złożył "odwołanie", które organ uznał za wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ ponownie negatywnie rozpatrzył wniosek Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przede wszystkim przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2-3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim postępowanie to dotyczy aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (tj. decyzji administracyjnych, wyszczególnionych postanowień oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także interpretacji podatkowych) albo w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i § 3 p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, że w uchwale z [...] lipca 2008 r. o sygn. akt I OPS [...] (ONSAiWSA [...]/90) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Na tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania konkretnej pomocy mieszkaniowej związany jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Z powyższego wynika, że jedynie postępowanie w zakresie zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu podlega kognicji sądów administracyjnych. Czynności organu wykonawczego gminy zatwierdzające listę oczekujących, a także pisma zawiadamiające o niespełnieniu przesłanek do ubiegania się o lokal, są czynnościami, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z [...].05.2016 r., I OSK [...]; z [...].03.2016 r., I OSK [...] - CBOSA). W konsekwencji przewlekłe prowadzenie postępowania w wydaniu takiego aktu lub podjęciu czynności może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jednakże w niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę na uchwałę NSA z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS [...] (ONSAiWSA [...]/79), zgodnie z którą "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność (przewlekłość) stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Dodać też należy, iż objęty definicją art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) wadliwy stan, w jakim znajduje się postępowanie w indywidualnej sprawie, może być przez stronę tego postępowania kwestionowany zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym - w obu przypadkach - przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie obu regulacji, wywierającej wszakże odmienny skutek, z czego jeden polega na zainicjowaniu kontroli administracyjnej obciążonego bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a drugi zawiera się w spełnieniu określonego art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogu niezbędnego dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Podkreślić należy, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność (przewlekłość) wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. W niniejszej sprawie, postepowanie administracyjne z wniosku o przyznanie lokalu socjalnego zostało zakończone, wydaniem negatywnej opinii (pismami z dnia [...].07.2020 r. i [...].08.2020 r.) W konsekwencji, skargę na przewlekłe prowadzenie postepowania w tym przedmiocie należało uznać za niedopuszczalne. W zaistniałych okolicznościach sprawy nie było także podstaw do merytorycznego rozpatrzenia przez Sąd wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy. Zgodnie bowiem z art. 247 p.p.s.a. prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Zatem w sytuacji zakwalifikowania skargi do odrzucenia, sąd pierwszej instancji jest uprawniony do uznania takiej skargi za oczywiście bezzasadną w rozumieniu art. 247 p.p.s.a. To z kolei uzasadnia oddalenie wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy na tym etapie postępowania sądowego (por. postanowienie NSA z [...].03.2012 r., II GZ [...], CBOSA). Mając wszystko to na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Na podstawie art. 258 § 4 w zw. z § 2 pkt 7 p.p.s.a. oraz art. 247 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji postanowienia.