IV SAB/Po 210/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie niezałatwienia odwołania od decyzji oddala skargę w całości Wytwórnia [...] sp. z o. o w [...] (dalej również jako" "Spółka" albo "Skarżąca") wniosła do sądu administracyjnego skargę w przedmiocie niezałatwienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2019r. znak: [...] W uzasadnieniu skargi wskazano, że za pismem z dnia [...] lipca 2019 r. organ I instancji przekazał odwołanie Spółki do Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "[...]WINB"), wraz z aktami sprawy [...],. W dniu [...] września 2019 r. Spółka wniosła ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W dniu [...] września 2019 r. Spółka otrzymała postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., znak sprawy: [...], a zatem - jak podkreślono - wniesienie niniejszej skargi jest dopuszczalne, ponieważ WINB w [...] nie dotrzymał terminów ustawowych. W skardze zawarto kategorycznie oświadczenie, że Spółka nie otrzymała pisma organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], przywołanego w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym [...]WINB miał zawiadomić Spółkę o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując przyczynę zwłoki oraz nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto, w ocenie Skarżącej, wystąpienie WINB w dniu [...] sierpnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wypożyczenie akt organu I instancji należy uznać za czynność pozorną, gdyż PINB w [...] wydał decyzję na podstawie akt sprawy [...], które zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji. Organ I instancji przekazał te akta do organu I! instancji wraz z odwołaniem. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko [...]WINB wskazał, że pismem z dnia [...] października 2018 r. Wytwórnia [...] Sp. z o. o. zwróciła się do PINB z wnioskiem o "weryfikację i rozpatrzenie zgodności z obowiązującymi przepisami eksploatacji drogi, ulicy [...] w [...], położonej na działce nr [...], obręb [...]. Ze szczególnym uwzględnieniem faktu, że na odcinku około 100 m ruch drogowy odbywa się po nieosłoniętych energetycznych liniach kablowych. Pismem z dnia [...] października 2018 r. (znak [...]) PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami eksploatacji drogi, ulicy [...] w [...], położonej na działce ozn. nr geod. [...], obręb [...] ze szczególnym uwzględnieniem faktu, że na odcinku 100 m ruch drogowy odbywa się po nieosłoniętych liniach kablowych. Pismem z dnia [...] października 2018 r. PINB zwrócił się do Burmistrza [...] o złożenie wyjaśnień w sprawie. PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...] (znak [...]) umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek [...] w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami eksploatacji drogi, ulicy [...] w [...], położonej na działce ozn. nr geod. [...], obręb [...]. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) decyzją z dnia [...] marca 2019 r. (znak [...]) uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. (znak [...]), nałożył na Gminę [...] obowiązek dostarczenia w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy technicznej odcinka-pobocza gruntowego po którym odbywa się ruch drogowy drogi nr [...], ulicy [...] w [...] ze szczególnym uwzględnieniem, że na odcinku około 100 m ruch drogowy odbywa się po nieosłoniętych limach kablowych. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Spółka wskazała, że w ww. postanowieniu, że zamiast: "odcinka pobocza gruntowego po którym odbywa się ruch drogowy drogi nr [...], ulicy [...] w [...]", winno być: "odcinka drogi o nawierzchni gruntowej po którym odbywa się ruch drogowy drogi nr [...], ulicy [...] w [...]". W związku z powyższym PINB w dniu [...] kwietnia 2019 r, wydał postanowienie wyjaśniające (znak [...]). Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia ekspertyzy technicznej wniosła [...] podaniem z dnia [...] marca 2019 r., zaś [...] WINB postanowieniem dnia [...] maja 2019 r. (znak [...]) utrzymał zaskarżone postanowienie mocy. W dniu [...] lipca 2019 r. PINB wydał decyzję Nr [...] (znak [...]) o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek Skarżącej w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami eksploatacji drogi, ulicy [...] w [...], położonej na działce ozn. nr geod. [...], obręb [...] ze szczególnym uwzględnieniem faktu, że na odcinku 100 m ruch drogowy odbywa się po nieosłoniętych liniach kablowych. Odwołanie, które od tej decyzji złożyła Spółka zostało przekazane [...]WINB dnia [...] sierpnia 2019 r. (k. 12 akt adm.). Dnia [...] sierpnia 2019 r. [...]WINB ustalił, że przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym w Poznaniu zawisły dwie sprawy dotyczące działania PINB w tej samej sprawie (k. 14 akt adm.) i tego samego dnia zwrócił się o wypożyczenie akt organu I instancji o sygn. [...] (k. 13 akt adm.). Akta o które zwracał się [...]WINB, zostały przekazane temu organowi dnia [...] września 2019 r. (k. 76 akt II instancji) i obejmowały: książkę drogi (k. 137 -175 akt II instancji) oraz akta opisane sygn. "[...]", których metryka znajduje się na k. 136 akt adm. II instancji. Po 7 (siedmiu) dniach od otrzymania tych akt, w dniu [...] września 2019 r., [...]WINB wydał decyzję (k. 184 akt adm. II instancji), którą utrzymał w mocy decyzję PINB. Spółka pismem z dnia [...] września 2019 r. wniosła ponaglenie, które [...]WINB pismem z dnia [...] września 2019 r. przekazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze [...]WINB wskazał iż są one niezasadne, skoro decyzją z dnia [...] września 2019 r. zakończone zostało postępowanie odwoławcze. Jednocześnie wyjaśniono, że [...]WINB wystosował do stron zawiadomienie o zwłoce w załatwieniu sprawy, jednak przez niedopatrzenie pracowników Inspektoratu, Spółka nie otrzymała pisma za pośrednictwem ePuap. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.) a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany, bowiem kwestią bezsporną jest, że Wytwórnia [...] sp. z o.o. w [...] pismem sporządzonym dnia [...] września 2019 r. złożyła ponaglenie w sprawie. Podkreślić trzeba, że złożona w niniejszej sprawie skarga w formie dokumentu elektronicznego, w dniu [...] listopada 2019 r. została przekazana do elektronicznej skrzynki podawczej sądu, zgodnie z wymogiem § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz.U. z 2019, poz. 1003 – dalej jako: "rozporządzenie"). Wcześniej [...]WINB do odpowiedzi na skargę załączył kopię skargi złożonej drogą elektroniczną. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze trwało od [...] sierpnia 2019 r. (data otrzymania odwołania przez [...]WINB) do [...] września 2019 r. (data wydania decyzji). Łącznie postępowanie odwoławcze trwało więc [...] dni. W tym czasie sporządzono informację o zwłoce w załatwieniu sprawy i wskazano nowy termin jej załatwienia do dnia [...] września 2019 r. (k. 16 akt adm.). W dniu [...] września 2019 r. wydana została decyzja [...]WINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu Skarżącej, iż nie otrzymała ona zawiadomienia informującego o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczającego nowy termin załatwienia sprawy, podkreślić trzeba, że bezsporne pozostaje, że na skutek błędu pracownika [...]WINB zawiadomienia z [...] sierpnia 2019 r. Spółce nie doręczono. Podkreślić jednocześnie trzeba jednak, że sam fakt wydania zawiadomienia o zwłoce w załatwieniu sprawy i wprowadzenia go do obrotu prawnego nie budzi w niniejszej sprawie żadnych wątpliwości, bowiem jak wynika z akt sprawy w dniu [...] września 2019 r. zawiadomienie to doręczono drugiej ze stron postępowania - Gminie [...] (k. 17 akt adm.). Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy organ odwoławczy zawiadomił o zwłoce w jej załatwieniu jedną ze stron. Stosowne zawiadomienie zostało - ponad wszelką wątpliwość - sporządzone [...] sierpnia 2019 r. i doręczone jednej ze stron postępowania 3 dni później. Na skutek błędu pracownika, zawiadomienia sporządzonego [...] sierpnia 2019 r.- nie doręczono – natomiast Skarżącej, która w związku z tym faktem nie została pouczona o prawie do wniesienia ponaglenia. Należy jednak wskazać, że w okolicznościach badanej sprawy to uchybienie organu (brak zawiadomienia Skarżącej o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy) nie wywołało skutku w postaci dalszego przedłużenia tego postępowania, bowiem pomimo braku pouczenia Skarżąca już dnia [...] września 2019 r. wniosła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez [...]WINB (k.20 akt adm.). Podkreślenia wymaga, że w okolicznościach badanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu nie tylko wprowadzenie zawiadomienia o zwłoce w załatwieniu sprawy do obrotu prawnego, ale również zasadność wskazanych przez [...]WINB przyczyn przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Jako przyczynę wskazano, bowiem potrzebę uzyskania dostępu do akt administracyjnych dotyczących działania PINB (właśnie w sprawie [...]), które PINB przekazał do sądu administracyjnego w związku z zainicjowaniem – przez Skarżącą – postępowań sądowoadministracyjnych dotyczących działania PINB, zarejestrowanych pod sygn. [...] i [...] Skarżąca podnosi, że działania [...]WINB, w jej ocenie, miały w tym zakresie włącznie charakter pozorowany i były zorientowane jedynie na przedłużenie terminu zakończenia trwającego finalnie [...] dni postępowania odwoławczego, a ponadto zauważa, że decyzję [...]WINB wydano wyłącznie na podstawie akt sprawy przekazanych przez PINB wraz z odwołaniem. Odnosząc się do tych zarzutów skargi trzeba podkreślić, że każdą skargę należy oceniać w realiach konkretnego stanu faktycznego ustalonego w danej sprawie. Podkreślić trzeba, że sformułowanie kodeksowe zawarte w art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych niż wyznaczone. Zawsze konieczne jest zatem poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i - przede wszystkim - faktycznym), a także postawy stron (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. I OSK 448/19). W tym przypadku, w realiach niniejszej sprawy, Sąd zauważa, że jak wynika to z przekazanej dokumentacji - i jak wiadomym jest Sądowi z urzędu - Skarżąca inicjuje wiele postępowań administracyjnych i sądowych, co rodzi pewne naturalne konsekwencje. Należy, bowiem zauważyć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie (prowadzone pod sygn. [...]) zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącej o "weryfikację i rozpatrzenie zgodności z obowiązującymi przepisami eksploatacji drogi, ulicy [...] w [...], położonej na działce nr [...], obręb [...], ze szczególnym uwzględnieniem faktu, że na odcinku około 100 m ruch drogowy odbywa się po nieosłoniętych energetycznych liniach kablowych. Sprawa ta, jak wskazują akta administracyjne wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zatem i udokumentowania czynionych ustaleń faktycznych. Nie ulega wątpliwości, że Skarżąca (niezależnie od odwołania, które zainicjowało niniejsze postępowanie zakończone wydaniem decyzji [...]WINB z dnia [...] września 2019 r. nr [...]) - również w sprawie nr [...] - wniosła do sądu administracyjnego skargę na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. - sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. [...]. Jednocześnie - również w sprawie nr [...] - Skarżąca złożyła też do sądu administracyjnego wniosek o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] - który został zarejestrowany pod sygn. [...]. Podkreślić trzeba raz jeszcze, że postępowanie odwoławcze w sprawie niniejszej trwało [...] dni. [...]WINB rozpoznając tę sprawę, uznał za potrzebne zweryfikowanie ustaleń udokumentowanych w załączonych do odwołania aktach administracyjnych niniejszej sprawy (nr [...]) z dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych - tej samej sprawy - które zostały przez organ I instancji (nie przez [...]WINB) przekazane do sądu w związku ze sprawami Skarżącej zarejestrowanymi pod sygn. IV SA/Po [...] oraz IV SO/Po [...]. Sprawa administracyjna której dotyczyło złożone przez Skarżącą w niniejszej sprawie odwołanie wymagała postępowania wyjaśniającego, a [...]WINB zobowiązany był rozstrzygnąć tę sprawę z uwzględnieniem ciążącego na tym organie obowiązku wynikającego z art. 7 k.p.a., który nakładał nań powinność podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Dlatego też prawidłowo, dnia [...] sierpnia 2019 r. [...]WINB zwrócił się o wypożyczenie akt organu I instancji o sygn. [...] (k. 13 akt adm.). Zauważyć należy, że zasadzie praworządności nie może być przeciwstawiana zasada szybkości postępowania. Organ odwoławczy ma obowiązek weryfikacji ustaleń udokumentowanych w aktach prowadzonej sprawy, w szczególności w sytuacji gdy sprawa wymagała postępowania wyjaśniającego, a w związku z innymi toczącymi się postępowaniami część akt - organu I instancji -została przekazana przez organ I instancji (a nie przez [...]WINB) do sądu jeszcze przed przekazaniem organowi II instancji odwołania. Jednocześnie, fakt wydania przez [...]WINB rozstrzygnięcia opartego finalnie na aktach przekazanych wraz z odwołaniem, nie pozbawia uzasadnienia działań [...]WINB służących weryfikacji tego przekazanego wraz z odwołaniem materiału dowodowego i nie oznacza automatycznie, że działania te miały charakter pozorowany, czy też że były zbędne. Zasadności dokonywanej przez [...]WINB - weryfikacji - poczynionych przez organ I instancji ustaleń faktycznych nie można utożsamiać automatycznie z ich zakwestionowaniem. Organ II instancji ma bowiem obowiązek rozpoznać sprawę na nowo w jej całokształcie, a nie tylko skontrolować decyzję organu I instancji. Akta o które zwracał się [...]WINB, zostały przekazane temu organowi dnia [...] września 2019 r. (k. 76 akt II instancji) i obejmowały: książkę drogi (k. 137 -175 akt II instancji) oraz akta opisane sygn. "IV SA/Po [...]", których metryka znajduje się na k. 136 akt adm. II instancji. Po 7 (siedmiu) dniach od otrzymania tych akt, w dniu [...] września 2019 r., [...]WINB wydał decyzję (k. 184 akt adm. II instancji). Reasumując, postępowanie zainicjowane odwołaniem Skarżącej zakończyło się wydaniem decyzji po [...] dniach od dnia otrzymania przez [...]WINB odwołania. Postępowanie trwało zatem więcej niż miesiąc. Nie ulega wątpliwości, że [...]WINB przedłużył termin załatwienia sprawy, ponieważ za potrzebne uznał zwrócenie się o udostępnienie akt - innego organu (PINB) - które jednak w sposób niezaprzeczalny związane były z niniejszą sprawą. Po siedmiu dniach od otrzymania tych akt [...]WINB wydał decyzję w sprawie. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.