IV SAB/Po 211/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz ( spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk- Marciniak WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie niezałatwienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Inspektor Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy; 2. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności 3. stwierdza, że bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miła miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę [...]złotych ([...] złotych) tytułem zwrotów kosztów postępowania. [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej jako: skarżąca lub [...] Sp. z o.o.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na niezałatwienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wraz z zażaleniem na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: PINB w [...]) z dnia [...].12.2018 r., znak: [...] Skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...].07.2019 r. za pośrednictwem PINB w [...] wniosła do Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: [...]WINB w [...]) wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wraz z zażaleniem na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2018 r., znak: [...] Skarżąca po otrzymaniu postanowienia wraz z uzasadnieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 4/19, w dniu [...].07.2019 r. ponowiła wniosek z dnia [...].07.2019 r. W dniu [...] sierpnia 2019 r. skarżąca wniosła ponaglenie do [...]WINB w sprawie wniosku o przywrócenie terminu wraz z zażaleniem. Skarżąca wskazała, że wystąpienie [...]WINB w [...] w dniu [...].08.2019 r. do WSA w Poznaniu o wypożyczenie akt należy uznać za czynność pozorną, gdyż organy dysponowały aktami sprawy [...] W dniu [...].07.2019 r. PINB w [...] wydał decyzję w sprawie [...], od której skarżąca wniosła odwołanie, a w dniu [...].07.2019 r. odwołanie wraz z aktami zostało przekazane do [...]WINB w [...]. Zatem, [...]WINB w [...] dysponował aktami sprawy, co najmniej od [...].07.2019 r., a wcześniej dysponował tymi aktami PINB w [...], który powinien przekazać do [...]WINB wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wraz z zażaleniem oraz akta sprawy [...] W dniu [...].07.2019 r. PINB w [...] otrzymał postanowienie Sądu z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 4/19. W postanowieniu tym Sąd jednoznacznie wskazał, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącej. Sąd wskazał również, że w pełni akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale I OPS 1/18 z 08.10.2018 r. Zaakcentowano, że do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, zbędne było oczekiwanie na uprawomocnienie się ww. postanowienia Sądu. Pomimo znacznego upływu czasu, organ nie załatwił sprawy. Skarżąca wniosła o zasądzenie zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił,, że pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. [...] Sp. z o.o. złożyła do PINB wniosek o kopię określonych dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu pierwszej instancji. PINB, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., poinformował wnioskodawcę, iż może on wykonać kopię wskazanych dokumentów samodzielnie, w lokalu organu administracji publicznej, w obecności pracownika tego organu. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. [...] wniosła do [...]WINB ponaglenie na działania organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. (sygn. akt: [...]) organ drugiej instancji uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione. W pouczeniu wskazano, iż stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji publicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Bezczynność organu pierwszej instancji stała się przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pod sygnaturą akt IV SA/Po 4/19. W trakcie prowadzonego postępowania WSA w Poznaniu, pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., wezwał [...]WINB do wypożyczenia akt organu pierwszej instancji o sygn. [...] Sąd wskazał jednocześnie, iż wzywa do wypożyczenia akt sprawy na okres 3 dni. Organ drugiej instancji, pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. (sygn. akt: [...]), przekazał rzeczone akta do WSA w Poznaniu. WSA w Poznaniu, postanowieniem z dnia 4 lipca 2019 r. (sygn. akt: IV SA/Po 4/19), odrzucił złożoną przez [...] Sp. z o.o. skargę, wskazując jednocześnie, iż pismo PINB z dnia [...] grudnia 2018 r. (tj. odmowa wykonania kopii określonych dokumentów) winno być traktowane jako postanowienie, od którego stronie przysługuje zażalenie. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2019 r. (sygn. akt: IV SA/Po 4/19), jak również akta sprawy organu pierwszej instancji, nie zostały doręczone [...]WINB. Z uwagi na powyższe, pismem z dnia 4 i [...] lipca 2019 r. [...] Sp. z o.o. złożyła do [...]WINB wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2018 r., wraz z zażaleniem na to postanowienie. Biorąc pod uwagę fakt, iż akta sprawy organu pierwszej instancji, niezbędne do prawidłowego prowadzenia postępowania zażaleniowego, znajdowały się w dalszym ciągu w posiadaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, [...]WINIB zawiadomił strony, pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 k.p.a.), a następnie, pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. (sygn. akt: [...]) wniósł do WSA w Poznaniu o wypożyczenie akt sprawy o sygn. [...] Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. WSA w Poznaniu poinformował [...]WINB, iż akta sprawy o sygn. [...] zostały zwrócone do "organu" w dniu [...] sierpnia 2019 r. W dniu [...] września 2019 r. pracownik [...]WINB przeprowadził rozmowę telefoniczną z pracownikiem PINB, w trakcie której ustalono, iż "organem" wskazanym przez WSA jest organ pierwszej instancji. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] września 2019 r., PINB przekazał akta sprawy o sygn. [...] organowi odwoławczemu. Po otrzymaniu akt sprawy, [...]WINB bezzwłocznie przystąpił do rozpatrywania wniosku wniesionego przez skarżącego w dniu [...] lipca 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. przywrócono [...] Sp. z o.o. termin do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2019 r., a następnie, postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., uchylono zaskarżone postanowienie w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, [...]WINB stwierdził iż nie dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r. Podejmowane przez organ odwoławczy działania miały na celu skompletowanie akt sprawy, na podstawie których możliwe było wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżącej koniecznym było również wstrzymanie się z wydaniem takowego rozstrzygnięcia do momentu, w którym postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 4 lipca 2019 r. (sygn. akt: IV SA/Po 4/19) stało się prawomocne. Uzasadnieniem dla tego stanowiska jest fakt, iż postanowienie to było podstawą do uznania pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2019 r. (sygn. akt: [...]) za postanowienie, a co za tym idzie - za akt administracji publicznej, od którego stronie przysługuje środek odwoławczy. Nie znajduje również oparcia w stanie faktycznym zarzut skarżącej, jakoby [...]WINB dysponował aktami sprawy, co najmniej od [...] lipca 2019 r., a wcześniej dysponował nimi PINB. Na wyraźne wezwanie Sądu, akta te zostały przekazane do WSA w Poznaniu pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. (sygn. akt: [...]), zwrócone zaś zostały przez Sąd do PINB w dniu [...] sierpnia 2019 r., by zostać następnie przesłane do [...]WINB pismem z dnia [...] września 2019 r. Podsumowując, [...]WINB uznał wniesioną skargę za pozbawioną podstaw w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, wnosząc ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wskazuje, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 Ppsa (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). W myśl art. 149 § 2 Ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b Ppsa stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej: Kpa) przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 Ppsa). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 Kpa (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wskazuje, że skarżąca wniosła ponaglenie do [...]WINB w dniu [...] sierpnia 2019 r. Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a Kpa, skoro skarżąca przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierowała do organu wyższego stopnia ponaglenie. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie skarżąca w dniu [...] lipca 2019 r. przesłała przez platformę ePUAP do PINB w [...] wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wraz z zażaleniem na postanowienie. Ponownie taki wniosek przesłała w dniu [...] lipca 2019 r. (z ostrożności procesowej). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przesłał do [...]WINB ww. wnioski w dniu [...] lipca 2019 r. Organ II instancji w dniu [...] sierpnia 2019 r. zawiadomił o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia do dnia [...] września 2019 r. Powodem była konieczność wypożyczenia akt sprawy z WSA w Poznaniu i ich analiza. Organ następnie ustalił, że akta znajdują się nie w WSA, a w PINB w [...]. Skarżąca wniosła ponaglenie do [...]WINB w dniu [...] sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z [...] września 2019 r. przekazał do [...]WINB akta sprawy. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. przywrócił termin do wniesienia zażalenia, a następnie postanowieniem z [...] września 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Sąd wskazuje, że od dnia [...] lipca 2019 r. [...]WINB posiadał wnioski skarżącej. Dopiero w dniu [...] sierpnia 2019 r. (czyli ponad miesiąc później) zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na brak akt administracyjnych i konieczność ich wnikliwej analizy. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wskazania WSA z postanowienia z 4 lipca 2019 r. IV SA/Po 4/19, nie była konieczna szczególna i wnikliwa analiza akt sprawy. Organ też bezsprzecznie przekroczył miesięczny termin na załatwienie sprawy. Sąd wskazuje, że ustalenie tego, gdzie znajdują się akta sprawy, a następnie ich pozyskanie od organu I instancji powinno nastąpić w ciągu kilku dni. Samo ustalenie tego, gdzie znajdują się akta sprawy, to kwestia wykonania przez pracownika organu dwóch telefonów (do WSA oraz do organu I instancji – PINB w [...]). Ponadto w ocenie Sądu nieuzasadnione jest oczekiwanie od [...] sierpnia 2019 r. (gdzie organ poinformował o konieczności wypożyczenia akt z WSA) do [...] sierpnia 2019 r (10 dni) zanim faktycznie zwrócono się pismem do WSA o wypożyczenie akt. Ta kwestia powinna zostać załatwiona niezwłocznie faksem, elektronicznie i telefonicznie, a nie wyłącznie w formie pism i oczekiwania na pisemne odpowiedzi. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności. Bezsporne jest, że już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność [...]WINB (co miało miejsce w dniu [...].09.2019 r.), a przed rozpoznaniem tej skargi (wydaniem wyroku) organ administracji, któremu zarzucano bezczynność, wydał postanowienie z dnia [...].09.2019 r., znak [...] uchylające zaskarżone postanowienie w całości i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że w dacie orzekania przez tutejszy Sąd nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy. Skoro wydanie postanowienia nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak też Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Zgodnie z ww. przepisem Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nadal jednak na Sądzie spoczywał określony w art. 149 § 2 p.p.s.a. obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Każda bezczynność w postępowaniu jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 tej ustawy), jednak nie każda bezczynność powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. W ocenie Sądu bezczynność w niniejszej sprawie nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ pozostawał w przekonaniu, że nie jest bezczynny ze względu na konieczność pozyskania akt administracyjnych sprawy. Błędem organu było przekroczenie terminów określonych w art. 35 Kpa, spowodowane nieefektywnym prowadzeniem postępowania w zakresie pozyskiwania niezbędnych dokumentów. Należy jednak podkreślić, że owo przekroczenie terminów było nieznaczne (o ponad miesiąc). Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdził w tym przypadku znamion rażącego naruszenia prawa. O zwrocie kosztów Sąd postanowił na mocy art. 200 i art. 205 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).