IV SAB/Po 217/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Wójta Gminy T. na rzecz skarżącego S.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. W. (zwany dalej również "Skarżącym") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: [...]) wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm; zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie, które postanowieniem nr [...] zostało uznane za nieuzasadnione. Ponadto Skarżący zaznaczył, że nie ma przeszkód do badania przewlekłości postępowania także po jego zakończeniu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. S. W. złożył wniosek w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości S., dla inwestycji polegającej na budowie hal biurowo - magazynowo - usługowych. W dniu [...] listopada 2012 r. i [...] listopada 2012 r. S. W. zmienił wniosek w ten sposób, że wnioskował o ustalenie warunków zabudowy na działkach [...], [...], [...], [...], [...], wycofując z wniosku działkę [...]. Dalej organ wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2012 r. akta zostały przekazane urbaniście. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wójt wystąpił do Starosty [...] o uzgodnienie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia decyzji. W dalszej kolejności organ wystąpił do Starosty o wstępne uzgodnienie projektu decyzji. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Starosta wyraził stanowisko, że działki objęte wnioskiem stanowią grunty rolne klasy RIIIb wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,5 ha. Uwzględniając art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.; zwanej dalej "u.o.g.r.l.") Starosta wyraził stanowisko, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; zwanej dalej "u.p.z.p."). Następnie akta zostały przekazane urbaniście, który w dniu 19 kwietnia 2013 r. sporządził projekt decyzji. Data ta jest zdaniem organu datą orientacyjną, bowiem została naniesiona przez urbanistę. Na projekcie nie ma natomiast daty stempla potwierdzającego datę przekazania projektu decyzji do Urzędu Gminy. Wójt Gminy zaznaczył, że pismem z dnia [...] marca 2013 r. zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Dodatkowo zaznaczył, że S. W. w 2012 r. i 2013 r. złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Były to wnioski, które wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. S. W. wyjaśnił, że 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy złożył w latach 2011 – 2018. Skarżący wniósł dodatkowo o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 k.p.a.). Realizacja tej zasady została zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z 35 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postepowania przez Wójta Gminy, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Postępowanie poddane w niniejszej sprawie sądowej kontroli zainicjowane zostało wnioskiem S. W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. i pierwotnie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hal biurowo - magazynowo – usługowych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości S.. Wniosek został następnie trzykrotnie zmieniony (pismo z dnia [...] października 2012 r., z dnia [...] listopada 2012 r. oraz z dnia [...] listopada 2012 r.). Po pięciu dniach od wpłynięcia wniosku organ wezwał wnioskodawcę do jego uzupełnienia poprzez wskazanie charakterystyki inwestycji obejmującej określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie graficznej, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Braki zostały uzupełnione przez wnioskodawcę w dniu [...] października 2012 r. Pismami z dnia [...] listopada 2012 r. i [...] listopada 2012 r. S. W. dokonał zmiany wniosku w zakresie sposobu przeznaczenia poszczególnych działek ujętych we wniosku. Kolejnym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy jest wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu [...] grudnia 2012 r., a więc po upływie dwóch i pół miesiąca od uzupełnienia braków wniosku. W tym też dniu organ zawiadomił strony postępowania (S. W. oraz T. W., w którego imieniu działać miał S. W.) o wszczęciu postępowania. Kolejnym dokumentem w aktach sprawy jest projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z uzasadnienia projektu decyzji wynika, że odmowa ustalenia warunków zabudowy wynikać miała z niespełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Następnie w dniu [...] stycznia 2013 r. Wójt zwrócił się do Starosty [...] o uzgodnienie projektu decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta P. umorzył postępowania w sprawie uzgodnienie decyzji wskazując, że procedurze uzgodnienia podlega tylko decyzja ustalająca warunki zabudowy. Mimo tego, w dniu [...] stycznia 2013 r., a więc po upływie prawie 4 miesięcy od uzupełnienia przez S. W. braków wniosku, Wójt zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2013 r. z uwagi na konieczność uzgodnienia decyzji ze Starostą Poznańskim. Po upływie kolejnego miesiąca, w dniu [...] lutego 2013 r., Wójt Gminy raz jeszcze zwrócił się do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji. Stanowisko w sprawie Starosta wyraził w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. W dniu [...] marca 2013 r. organ ponownie zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy – do [...] maja 2013 r. z uwagi na konieczność wykonania projektu decyzji. Na wynikach analizy stanowiących załącznik do kolejnego projektu decyzji, naniesiono datę [...] kwietnia 2013 r., która wskazywać może, że w tym dniu sporządzony został projekt decyzji. W dniu [...] maja 2013 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także złożenia wniosków lub zastrzeżeń. W dniu [...] maja 2013 r. Wójt Gminy wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na nie spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy, wynikający z nadesłanych przez organ akt administracyjnych, uzasadnia podniesiony w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyjąć trzeba, że w dniu [...] października 2012 r. organ dysponował już wnioskiem, którego braki zostały uzupełnione przez S. W.. Z akt sprawy nie wynika, aby do dnia [...] grudnia 2012 r. (sporządzenie wypisu z rejestru gruntów) organ podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie. Jako całkowicie niecelowe ocenić trzeba, przygotowanie w sprawie dwóch projektów decyzji. Z akt sprawy wynika, że już w dniu [...] stycznia 2013 r. organ dysponował projektem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanych działek. Kolejny projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanych działek został sporządzony między [...] marca 2013 r. a 9 maja 2013 r. Porównanie obydwu projektów decyzji pozwala przyjąć, że za odmową ustalenia warunków zabudowy przemawiać miały tożsame przesłanki.. Zasadnicza różnica tych projektów dotyczy uzasadnienia decyzji, która w drugim przypadku została wzbogacona o argumentację przedstawioną przez Starostę Poznańskiego w piśmie [...] marca 2013 r. W uzasadnieniach obydwu projektów wskazano jednak, że ewentualna pozytywna decyzja nie była by zgodna z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. W ocenie Sądu sporządzenie kolejnego projektu decyzji było w niniejszej sprawie zbędne i doprowadziło do przedłużenia postępowania o prawie 4 miesiące. Krytycznie ocenić również należy zwrócenie się przez Wójta Gminy w dniu [...] lutego 2013 r. o uzgodnienie projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, skoro w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. umarzającej postępowanie uzgodnieniowe Starosta P. zajął jednoznaczne stanowisko, iż uzgodnieniu podlega decyzja o uzgodnieniu warunków zabudowy, a nie o odmowie ich ustalenia. W tych okolicznościach sprawy zdaniem Sądu zbędnym było ponownie zwracanie się do Starosty o wyrażenie stanowiska w sprawie. Bez znaczenia dla takiej oceny działania organu stanowi podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczności, iż naniesiona na projekcie decyzji data jej sporządzenia, nie jest tożsama z datą przekazania projektu organowi prowadzącemu postępowanie. Abstrahując już od omówionej powyżej kwestii braku celowości sporządzenia kolejnego projektu decyzji wskazać trzeba, że Wójt Gminy był w niniejszej sprawie gospodarzem postępowania i to na nim ciążył obowiązek zachowania terminów załatwienia sprawy określonych w k.p.a. Wójt powinien był więc tak zorganizować czynności podejmowane w sprawie, aby zmieścić się w terminach określonych w Kodeksie postępowanie administracyjnego. To Wójt zleca uprawnionej osobie przygotowanie projektu decyzji i w konsekwencji to również Wójt odpowiada za terminowe przygotowanie i przekazanie projektu decyzji przez jej autora. W konsekwencji skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sądu uznał za zasadną. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Biorąc pod uwagę wskazane w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy, przedmiotowej sprawy nie można uznać za szczególnie skomplikowaną. Tym samym rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu oceny tej nie może zmienić podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność złożenia przez Skarżącego w latach 2012 i 2013 ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Również okoliczność dwukrotnego powiadomienia stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy pozostaje bez wpływu na ocenę działania organu. Możliwość wystosowania zawiadomienia o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. nie zwalania bowiem organu od obowiązku dążenia do jak najszybszego zakończenia sprawy. Podkreślić należy, że sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przewlekłości organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy w sprawie doszło do przewlekłości organu należy mieć również na uwadze podstawowe zasady postępowania administracyjnego, czyli zasady: praworządności (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) (por wyrok NSA z dnia z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt I OSK 25/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania Sąd stwierdził, że nie miała ona charakteru rażącego. Dokonując takiej oceny Sąd przede wszystkim miał na uwadze, podniesioną w skardze okoliczność złożenia przez Skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. W prawdzie okoliczność ta nie mogła mieć wpływu dla stwierdzenia przez Sąd, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, jednak stanowiła podstawę do stwierdzenia, że takie działanie organu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia Skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącego nie został w żaden sposób uzasadniany, a Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, z urzędu nie dostrzega podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny, W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku), a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) (pkt 4 wyroku).