IV SAB/Po 226/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy 1. stwierdza, że Burmistrz Gminy [...] dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Gminy [...] ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Burmistrza Gminy [...] do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4. przyznaje od Burmistrza Gminy [...] na rzecz skarżącego D. R. sumę pieniężną [...] zł ([...] złotych); 5. zasądza od Burmistrza Gminy [...] na rzecz skarżącego D. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Datowaną na dzień [...] października 2019 r. skargą (data wpływu do Burmistrza Gminy M. – [...] października 2019 r.) D. R. zaskarżył bezczynność Burmistrza Gminy M. (dalej również jako: "organ I instancji") w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz czterech szczelnych zbiorników bezodpływowych na działkach nr [...], obręb K.. W skardze wniesiono o: 1. zobowiązanie Burmistrza Gminy M. do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz czterech szczelnych zbiorników bezodpływowych na działkach nr [...],[...],[...],[...], obrąb K. w określonym przez Sąd terminie, 2. stwierdzenie, iż Burmistrz Gminy M. dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz czterech szczelnych zbiorników bezodpływowych na działkach nr [...],[...],[...],[...], obręb K., 3. stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy M. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz o przyznanie skarżącemu od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją z dnia [...] października 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało decyzję, na podstawie której uchyliło zaskarżoną w sprawie decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. Przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...] listopada 2018 r., który do dnia dzisiejszego nie otrzymał informacji o jej zaskarżeniu przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zdaniem skarżącego, od momentu wydania powyższej decyzji, organ nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Co więcej, Burmistrz Gminy M. nie zawiadomił skarżącego o braku możliwości załatwienia sprawy przez organ w ustawowym terminie. Podkreślenia wymaga, iż Burmistrz Gminy M. dysponuje materiałem niezbędnym do wydania przedmiotowej decyzji, bowiem został on zgromadzony na wcześniejszym etapie sprawy, tj. przy pierwotnym postępowaniu zmierzającym do wydania uchylonej decyzji. Zdaniem skarżącego, postępowanie organu winno ograniczyć się do ponownego rozpoznania sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów odwołania oraz przede wszystkim treści zaleceń ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i wydania decyzji wraz z jej wyczerpującym uzasadnieniem. Zatem, przedmiotowa sprawa winna być rozpoznana bez zbędnej zwłoki. Nawet przy uwzględnieniu terminu, w którym strony mogły zaskarżyć ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie od ponad dziesięciu miesięcy organ nie podjął jakichkolwiek działań celem jej załatwienia. Skarżący podkreślił przy tym, że w niniejszej sprawie, Burmistrz Gminy M. nie tylko nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, po otrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., ale też nie skierował do skarżącego zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając swoje stanowisko Burmistrz przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że decyzją z dnia [...] marca 2018 r. organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz czterech szczelnych zbiorników bezodpływowych, przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewid.[...],[...],[...],[...] obręb K.. Od powyższej decyzji pismem z [...] kwietnia 2018 r. odwołanie wniósł skarżący. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. (data wpływu: [...] listopada 2018 r.) Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] października 2019 r. do siedziby Urzędu Miejskiego w M. wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2019 r. w którym uznaje wniesione przez skarżącego ponaglenie za zasadne oraz wyznaczono Burmistrzowi termin do załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2019 r. W dniu [...] października 2019 roku do siedziby Urzędu Miejskiego w M. wpłynęła skarga na bezczynność, przy czym została ona wniesiona w trakcie biegu terminu do załatwienia sprawy wyznaczonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Burmistrz podkreślił, że w dniu [...] listopada 2019 r. akta sprawy zostały przekazane pracownikowi merytorycznemu, a w dniu [...] listopada 2019 r. został przygotowany projekt decyzji oraz zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania. W związku z koniecznością przesłania skargi na bezczynności lub przewlekłość do Sądu wydanie decyzji nastąpi po zakończeniu postępowania i zwróceniu Burmistrzowi akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej : p.p.s.a.) ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl [...], Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. D. , Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr [...], s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje w pierwszej kolejności, że była ona dopuszczalna – jej wniesienie zostało poprzedzone wniesieniem przez skarżącego ponaglenia. Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości i zostały przedstawione w stanie faktycznym sprawy. I tak, decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej ni budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz czterech szczelnych zbiorników bezodpływowych, przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewid.[...],[...],[...],[...] obręb K.. Od powyższej decyzji pismem z [...] kwietnia 2018 r. odwołanie wniósł skarżący. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd sprawa nie została rozstrzygnięta decyzją. W tym miejscu zauważyć należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Bezsprzecznie termin załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg w przedmiotowej sprawie w dniu [...] listopada 2018 r., kiedy to organ I instancji uzyskał akta organu odwoławczego. Przyjmując regulacje art. 35 § 1 K.p.a. oraz mając na względzie maksymalne terminy załatwienia sprawy, jej rozstrzygnięcie powinno zatem nastąpić bez zbędnej zwłoki, a maksymalnie do dnia [...] stycznia 2019 r. (w terminie dwóch miesięcy). Pomimo upływu powyższego terminu sprawa nie została jednak rozstrzygnięta, a organ nie poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy. W tych okolicznościach faktycznych fakt bezczynności Burmistrza jest oczywisty, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w pkt 1 sentencji, wyznaczając organowi termin 30 dni na załatwienie sprawy, licząc od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt 3 sentencji ). Równocześnie Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1a P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter rażący. Rażące naruszenie prawa ma bowiem miejsce, w sytuacji, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku bezczynności to naruszenie prawa musi posiadać jeszcze dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który jest podstawą stwierdzenia bezczynności. Wobec tego konieczne jest w takich sprawach dokonanie oceny wszelkich okoliczności towarzyszących organowi przy podejmowaniu czynności procesowych w tym stan zastoju procesowego. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy można mówić o rażącym zaniedbaniu sprawy przez organ ponieważ stwierdzone uchybienie jest znaczne, a z akt sprawy nie wynika, aby w okresie prawie roku organ podejmował jakiekolwiek działania mające na celu rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu zachowanie organu świadczy o braku woli w załatwieniu sprawy, co musi być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia oznaczającego wadliwość kwalifikowaną. Stąd Sąd uznał, że bezczynność Burmistrza miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). W skardze skarżący zawarł wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wniosek powyższy jest zasadny. Podkreślić należy, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają. Mając na uwadze cel, któremu służy przyznane Sądowi uprawnienie do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a postanowiono o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie [...]zł. (pkt 4 sentencji). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.