IV SAB/Po 23/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008r. w sprawie ze skargi R.G. na bezczynność Prezydent Miasta P. w przedmiocie sprawowania nadzoru odrzuca skargę /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak Pismem z dnia [...] marca 2004 r. R.G. złożył do Prezydenta Miasta P. wniosek o zastosowanie środków nadzoru wobec Stowarzyszenia R. (dalej: Stowarzyszenie) obejmujących żądanie informacji o kosztach budowy wodociągu przy ul. R. w P. Wskazał, że w związku z realizacją inwestycji, decyzją przedsiębiorstwa wodociągowego A. Sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], został zobowiązany do partycypacji w kosztach budowy wodociągu. W odpowiedzi na zapytanie skarżącego Stowarzyszenie wyjaśniło, że podłączenie do sieci następuje po wniesieniu opłaty. Wynika to z uchwały zebrania członków Zarządu Stowarzyszenia. Pismem z dnia [...] maja 2004 r., na podstawie art. 25 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855), Prezydent Miasta (organ nadzorujący) wystąpił do Stowarzyszenia o złożenie wyjaśnień co do kosztów budowy wodociągu przy ul. R. oraz wskazanie czy koszt ten obejmował wykonanie przyłączy do poszczególnych nieruchomości. Ponadto, Prezydent domagał się udzielenia informacji o kwotach zainwestowanych środków publicznych oraz środków wpłaconych przez mieszkańców ulicy R. przypadających jedną działkę. Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. Prezydent poinformował skarżącego, że Stowarzyszenie złożyło wyjaśnienia, z których wynika, iż zakończyło ono działalność dnia 12 czerwca 2004 r., a następnie – zgodnie z regulaminem – nastąpiło jego rozwiązanie. W dalszych pismach R.G. wskazywał Prezydentowi Miasta (jako organowi nadzorującemu), że wbrew udzielonym informacjom Stowarzyszenie cały czas działa, przyjmuje korespondencję, utrzymuje konto bankowe, przyjmuje wpłaty oraz wystawia zaświadczenia (pismo z dnia [...] września 2004 r.). Ostatecznie pismem z dnia [...] marca 2006 r. Prezydent Miasta wyjaśnił skarżącemu, że zarzuty stawiane członkom Stowarzyszenia, jakoby dysponując środkami publicznymi unikali udzielenia informacji publicznej, są bezpodstawne, ponieważ stowarzyszenia zwykłe nie dysponują środkami publicznymi. Stowarzyszenie zrealizowało inwestycję wraz z Miastem (partycypując w niej), co nie oznacza, że przekazano na jego rachunek środki publiczne. Organ wskazał również, że Stowarzyszenie – jako inwestor – mogło zobowiązać eksploratora (A.) do nie wydawania warunków technicznych w zakresie wykonywania przyłączy wodociągowych bez partycypacji w kosztach budowy wodociągu. Jednocześnie Prezydent Miasta podzielił pogląd Prokuratury (która umorzyła dochodzenie w sprawie), że roszczenia w odniesieniu do wysokości wniesionej opłaty mogą być realizowane w drodze procesu cywilnego. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. R.G., w trybie art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszeń prawa polegających na bezczynności w zakresie sprawowania nadzoru nad Stowarzyszeniem. Podał, iż w konsekwencji bezczynności organu nie mógł korzystać z podstawowych praw wynikających z uczestnictwa w kosztach realizacji inwestycji należącej do zadań własnych jednostki samorządowej, w tym rozliczenia wpłaconych kwot oraz uzyskania informacji publicznej. W odpowiedzi na wezwanie Prezydent Miasta, w trybie art. 239 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.G. zarzucił Prezydentowi Miasta bezczynność w realizacji zadań własnych gminy oraz w zakresie sprawowania nadzoru nad Stowarzyszeniem na rzecz budowy infrastruktury technicznej ulicy R.. Podał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, budowa wodociągów i dróg należy do zadań gminy, a Prezydent Miasta może realizować je w ramach umów ze stowarzyszeniami. Organ był jednak bezczynny wobec naruszeń jakich dopuszczały się stowarzyszenia. R.G. wskazał także, że w myśl ustawy Prawo o stowarzyszeniach Prezydent jest organem nadzorującym. Powinien zatem przedsięwziąć odpowiednie środki wobec działań Stowarzyszenia naruszających prawo, w szczególności polegających na nieudzielaniu informacji o prowadzonej działalności. Skarżący podniósł, iż w istocie Stowarzyszenie nie zostało rozwiązane, co potwierdzają podejmowane przez nie czynności. W konkluzji R.G. wniósł o stwierdzenie uprawnienia do uzyskania pełnej informacji dotyczącej inwestycji zrealizowanej przy ul. R., nałożenie obowiązku rozliczenia wpłaconych kwot oraz zajęcia stanowiska w przedmiocie innych nieprawidłowości, o jakich informował. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty z zakresu administracji publicznej: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym (na które służy zażalenie albo kończące postępowanie) oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Skarga do sądu administracyjnego przysługuje także na bezczynność organów w wymienionych wyżej sprawach (art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a.). Skarga R.G. nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego wyznaczonego przez art. 3 p.p.s.a. Wniosek skarżącego nie wywoływał bowiem skutku prawnego w postaci powstania po stronie organu obowiązku wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności dotyczących jego uprawnień lub obowiązków. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2004 r., następnie ponawiany w dalszych pismach, należało kwalifikować jako skargę w rozumieniu art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; dalej: k.p.a.), stanowiącą dla organu administracyjnego materiał służacy ocenie, czy nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu (art. 233 k.p.a.). Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony (art. 233 k.p.a.). W takim przypadku nie powstaje właściwość organu do rozpatrzenia skargi w rozumieniu art. 229 lub. 230 k.p.a. W przypadkach określonych w art. 233 i 234 k.p.a. skargę rozpatruje organ uprawniony do wszczęcia postępowania lub organ, przed którym toczy się postępowanie (art. 236 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) nadzór nad działalnością stowarzyszeń należy do starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia. Dla Stowarzyszenia na rzecz budowy infrastruktury technicznej ulicy R. w P. jest to Prezydent Miasta P. W myśl art. 25 pkt 3 ustawy organ nadzorujący ma prawo żądać od władz stowarzyszenia niezbędnych wyjaśnień. Zastosowanie środków nadzoru na podstawie ustawy Prawo o stowarzyszeniach następuje z urzędu, jeżeli organ nadzorujący poweźmie wiadomość o nieprawidłowościach w działaniach stowarzyszenia (por. art. 28 ustawy). Członkowie stowarzyszenia oraz osoby pozostające ze stowarzyszeniem w określonym stosunku cywilnoprawnym (np. umowa) lub administracyjnoprawnym (np. postępowanie o udzielenie informacji publicznej) nie mają statusu strony w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez organ nadzorujący na podstawie art. 25 i nast. Prawa o stowarzyszeniach. Dotyczy to także osoby, która złożyła zawiadomienie o nieprawidłowościach. Wniosek R.G. o wszczęcie postępowania nadzorczego stanowił skargę w sprawie indywidualnej złożoną przez osobę nie będącą stroną. Prowadziła ona do wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu (art. 233 in fine k.p.a. w zw. z art. art. 25 ustawy Prawo o stowarzyszeniach), a o jego rezultacie Prezydent Miasta powinien powiadomić skarżącego (co organ uczynił m.in. pismami z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], i z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]). W ten sposób nastąpiło załatwienie skargi administracyjnej (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s. 867). Skarga R.G. (skierowana do sądu administracyjnego) odnosiła się natomiast do czynności w samym postępowaniu nadzorczym prowadzonym z urzędu przez Prezydenta Miasta wobec Stowarzyszenia. Czynności te nie były jednak czynnościami dotyczącymi uprawnień lub obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa – o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odstąpienie od podjęcia środków nadzorczych nie podlegało zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. pkt 4 p.p.s.a.). Na marginesie sąd wskazuje, że jakkolwiek kompetencje organu nadzorczego w rozumieniu ustawy Prawo o stowarzyszeniach mieszczą się w zakresie uznania tego organu (na co wskazuje sformułowanie "organ nadzorujący ma prawo" – art. 25 ustawy), to jednak powinny one w sposób skuteczny prowadzić do ochrony praworządności. W ocenie Sądu, Prezydent Miasta – korzystając z przysługujących mu uprawnień – powinien w sposób wyczerpujący ustalić czy Stowarzyszenie na rzecz budowy infrastruktury technicznej ulicy R. zostało rozwiązane (na podstawie jakiej uchwały – art. 25 pkt 1 ustawy), a jeśli tak, to na jakiej podstawie wydawano zaświadczenia w imieniu Stowarzyszenia i przyjmowano wpłaty na jego rzecz. Ponadto, organ powinien wyjaśnić czy po rozwiązaniu Stowarzyszenia dokonano rozliczenia w sposób określony w art. 38 Prawa o stowarzyszeniach, a w przypadku ustalenia, że Stowarzyszenie nie zostało rozwiązane – ustalić jakimi środkami dysponowało oraz w jakim stopniu i jakim kosztem zrealizowało cel statutowy. Z uwagi na niedopuszczalność skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak AT