IV SAB/Po 234/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 marca 2020 r. sprawy ze skargi O. Z. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r.; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego O. Z. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. O. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do wydania decyzji w kończącej postępowanie w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, - stwierdzenie że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), - przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zatem w ciągu najpóźniej 60 dni od dnia złożenia wniosku, to jest nie później niż [...] sierpnia 2019 r. powinien otrzymać rozstrzygnięcie w sprawie. W dniu w dniu [...] października 2019 r. Skarżący wniósł ponaglenie, lecz organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Skarżący zaznaczył, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, przebywając w Polsce, złożywszy uprzednio wniosek, ma prawo oczekiwać, że zostanie potraktowany jak obywatel RP, ponieważ żaden z przepisów ustaw, o których mowa w art. 37 ust. 2 Konstytucji RP nie ogranicza praw Skarżącego jako strony postępowania administracyjnego. Oznacza to, że Skarżący ma prawo by jego sprawa została załatwiona zgodnie z podstawowymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ustawowych terminach i z uwzględnieniem jego słusznego interesu jako strony postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. O. Z. wystąpił z wnioskiem o udzielenie jednolitego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym samym dniu O. Z. został poinformowany, iż decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zostanie podjęta do [...] października 2019 r. Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 z późn. zm.; zwanej dalej " u.o.c.") w [...] maja 2019 r., organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Skarżący został poinformowany, iż decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zostanie podjęta do [...] września 2020 r. Przedłużenie termin rozpatrzenia wniosku wynikało z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawach cudzoziemców oraz z niewystarczających zasobów kadrowych posiadanych przez właściwy wydział w stosunku do rosnącej liczby prowadzonych postępowań administracyjnych z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców. Co do zasady, sprawy są analizowane zgodnie z chronologią czyli wg daty wpływu, zatem w pierwszej kolejności podejmowane są czynności dotyczące wniosków złożonych wcześniej. Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. udzielił Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do [...] lipca 2022 r. Organ wyjaśnił ponadto, że od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców oraz niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. W 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3500 wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE), w 2015 r. - 7961 wniosków, w 2016 r. – 12305 wniosków, w 2017 r. - ok. 18386 wniosków, w 2018 r. – 24786, w 2019 r. - 24130. Przyrost liczby wniosków przy braku środków na zatrudnienie nowych pracowników skutkującym nieadekwatnym wzmocnieniem kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Przedmiotowe postępowanie prowadzone było przez pracownika, który w dniu [...] kwietnia 2019 r. prowadził już 445 innych postępowań , które ze względu na kolejność wpływu wniosku należało rozpatrzyć wcześniej. Okres załatwienia niniejszej sprawy nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków. Wojewoda podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. W związku z wszechstronnym zakresem potrzeb związanych ze wzmocnieniem zdolności administracyjnych do załatwiania spraw cudzoziemców oraz ograniczonymi zasobami od 2016 r. Wojewoda podejmował intensywne starania w celu pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań mających na celu podniesienie jakości obsługi klientów. Wszelkie te, kompleksowo podejmowane przez Wojewodę działania służą sukcesywnej poprawie jakości obsługi spraw cudzoziemców, w tym co oczywiste, także terminowości. Działania te zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem podniesionym w skardze, iż mimo dołączenia do wniosku wszystkich wymaganych dokumentów, nie podjął decyzji w sprawie. Warunkiem udzielenia jednolitego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o które wnioskował Skarżący jest posiadanie zapewnionego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miejsce zamieszkania. Skarżący dołączył do wniosku umowę najmu lokalu zawartą [...] stycznia 2019 r. Skarżący nie był jednak stroną tej umowy, co więcej nie został w niej wskazany jako osoba uprawniona do zamieszkania w lokalu. Dokument potwierdzający spełnienie kryterium, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.c. został przedłożony w dniu [...] listopada 2019r. Zdaniem Wojewody bezczynność mająca charakter rażącego naruszenia prawa to stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem skarżącego lecz okolicznościami obiektywnymi, opisanymi powyżej. Odnosząc się do żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny Wojewoda wskazał, że w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do wymierzania grzywny, skoro w dniu [...] listopada 2019 r. tj. [...] dni po wniesieniu skargi na bezczynność organu i [...] dni po uzupełnieniu przez skarżącego materiału dowodowego i przed upływem terminu do zakończenia postępowania wskazanego w piśmie z [...] lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; zwanej dalej k.p.a.) lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 109 ust. 1 u.o.c. przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. (ust. 2). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30- dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Wynikający z powołanego przepisu obowiązek przeprowadzenia konsultacji niewątpliwie może spowodować przedłużenie postępowania. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. wpłynął do organu wniosek Skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W tym samym dniu organ zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania oraz poinformował, że decyzja zostanie wydana do [...] października 2019 r. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda poinformował Skarżącego, że z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów oraz dużej liczby spraw prowadzonych przez organ, wniosek zostanie rozpatrzony do [...] marca 2020 r. [...] października2019 r. do Wojewody wpłynęło ponaglenie złożone przez Skarżącego. W dniu [...] listopada 2019 r. Wojewoda wydał decyzję udzielającą Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i racę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Analiza akt sprawy wskazuje, że w okresie od zawiadomienia o wszczęciu postępowania ([...] kwietnia 2019 r.) do dnia złożenia niniejszej skargi ([...] listopada 2019 r.) organ pozostawał w bezczynności, bowiem nie podejmował jakichkolwiek czynności mających na celu załatwienie sprawy. Organ nie gromadził materiału dowodowego, ani też nie występował do innych organów o zajęcie stanowiska. W okresie tym czynności podejmowane przez organ ograniczyły się do zawiadomienia Skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Dopiero po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu organ wydał decyzję kończącą postępowanie ([...] listopada 2019 r.). Zdaniem Sądu nie może stanowić usprawiedliwienia bezczynności organu podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność niedostosowanej do skali i liczby spraw obsada kadrowa. Braki kadrowe oraz problemy z właściwym zorganizowaniem pracy organu nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony czy też wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. m.in. wyroki NSA z [...] lipca 2018 r. sygn. akt I OSK [...]; z [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK [...]; z [...] sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK [...], z dnia [...] lipca 2019 r. sygn. akt II OSK [...]; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia Sądu od orzekania, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter rażący. Dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma bezczynności nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ administracji czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu niepodejmowanie, przez okres 7 miesięcy od wszczęcia postępowania, czynności mających na celu załatwienie sprawy stanowi wystarczającą podstawę do uznania, iż stwierdzona bezczynność miała charakter rażący. Dokonując takiej oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd miał na uwadze, że organ administracji publicznej zawiadamiając o wszczęciu postępowania od razu zakładał, że sprawy nie załatwi w terminie. Organ nie dotrzymał również sześciomiesięcznego terminu załatwienia sprawy, o którym poinformował Skarżącego w piśmie z [...] kwietnia 2019 r Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosowanej wysokości (por. NSA w wyroku z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK [...]; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania dodatkowego środka w postaci nałożenia na organ grzywny. Dokonując tej oceny Sąd miał głównie na uwadze fakt, że po wniesieniu skargi została wydana decyzja udzielająca skarżącemu zezwolenia na pobyt stały. Sąd nie dostrzegł również okoliczności uzasadniających przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej. Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. Takich okoliczności nie wskazano w skardze. Sąd natomiast miał na uwadze, że na mocy art. 108 ust. 1 pkt 2 u.o.c., od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postepowanie w tym zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi ([...] zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) oraz wynagrodzenia reprezentującego Skarżącego pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).