IV SAB/Po 238/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi V. P. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącego V. P. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego V. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNENIE V. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze wniesiono o: wydanie zgodnej z prawem decyzji przez Wojewodę bez zbędnej zwłoki, uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania decyzji w zakreślonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny terminie, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenia o istnieniu obowiązku organu do wydania zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, stosowanie do art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a"), tj. kwoty [...]zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że złożył w dniu [...] lipca 2019 r. do Wojewody – Delegatura w [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dalej przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że do dnia złożenia przedmiotowej skargi Wojewoda nie wydał decyzji w sprawie. Następnie powołując się na przepis art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej "K.p.a.") wskazał, że organy powinny działać na podstawie prawa i w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania (art. 8 K.p.a.) i rozpoznać sprawę w terminie przewidzianym przez art. 35 § 3 K.p.a. Nie znajduje, zatem w przepisach prawa uzasadnienia argumentacja organu co do przyczyn niemożności wcześniejszego rozpatrzenia sprawy w związku z dużą ilością toczących się przed Wojewodą spraw. Organy powinny działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 K.p.a.). Tymczasem postępowanie pozostaje bezczynne. Nawet jeżeli przyjąć, że sprawa jest szczególnie skomplikowana to dawno minęły terminy do jej załatwienia, przy czym organ był zobowiązany do powiadomienia o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i jego przedłużeniu, czego także zaniechał. Skarżący uzasadnił także żądanie sumy pieniężnej, której zasądzenia domagał się od organu, wskazując, że ma ona charakter głównie kompensacyjny, co ma zrekompensować skarżącemu stratę jaką poniósł na skutek opieszałości organu. Nadto przyznanie sumy ma także charakter dyscyplinująco-represyjny, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdzie oceniając organ można dojść do wniosku, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Wskazał, że nie wpłynęła prośba ze strony cudzoziemca o udzielenie informacji o stanie sprawy, ani czy cudzoziemiec próbował pozyskać informacje za pomocą infolinii, czy w siedzibie organu. Organ wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 35 K.p.a., ponieważ od dnia złożenia wniosku nie minęły jeszcze przewidziane w przepisach terminy do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 105 i 106 ustawy o cudzoziemcach postępowanie jest wszczynane gdy zawiera co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie oraz czyni zadość innym wymaganiom przewidzianym w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wypełnił powyższy wymóg formalny, składając pismem z [...] września 2019r. (data wpływu do organu [...] października 2019r) wymagane ponaglenie (k. 49 akt adm.). Przechodząc zatem to merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że zarzuca ona bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy cudzoziemcowi. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Zgodnie z treścią art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020r. poz. 35) przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. (ust. 2). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Równocześnie, stosownie do treści art. 104 ustawy, zezwolenia na pobyt czasowy, udziela lub odmawia jego udzielenia wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca. Jak wynika z akt sprawy skarżący w dniu [...] lipca 2019 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do Wojewody, który został doręczony organowi w dniu [...] lipca 2019r. za pośrednictwem poczty polskiej. W dniu [...] października 2019r. do organu wpłynęło ponaglenie wnioskodawcy na bezczynność w załatwieniu sprawy. W dniu [...] października 2019r. organ przekazał ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz wystosował do skarżącego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przybycie do organu i złożenie odcisków linii papilarnych oraz przedłożenie do wglądu oryginału paszportu. Skarżący stawił się w organie w dniu [...] października 2019r. i uzupełnił wymagane braki. W dniu [...] listopada 2019r. skarżący złożył do Wojewody skargę na bezczynność organu. W dniu [...] grudnia 2019r. organ ponownie przekazał oryginał ponaglenia z [...] października 2019r. do organu wyższego rządu. Tego samego dnia organ wystąpił do organów opiniujących. W ocenie Sądu termin do załatwienia sprawy należy liczyć od dnia [...] lipca 2019 r., kiedy to do organu wpłynął wniosek w sprawie. Organ nie dokonał formalnego wszczęcia postępowania poprzez wydanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Do czasu wniesieniu ponaglenia przez wnioskodawcę organ przez 98 dni nie dokonał żadnej czynności w sprawie. Organ pozostawał zatem w bezczynności. Następnie po uzupełnieniu braków formalnych wniosku przez skarżącego na wezwanie organu, co miało miejsce [...] października 2019r., organ aż do [...] grudnia 2019r. nadal pozostała w bezczynności. Stan ten zajął kolejne 53 dni bez podjęcia dalszych czynności w sprawie. Dopiero [...] grudnia 2019r., po wniesieniu skargi na bezczynność organ zwrócił się do organów opiniujących. Z akt sprawy wynika, że dopiero wniesienie ponaglenia oraz skargi na bezczynność spowodowały podjęcie czynności przez organ w sprawie. Termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 K.p.a. został przekroczony. W momencie orzekania przez Sąd – w dniu [...] lutego 2020 r. brak było informacji o tym, że wniosek skarżącego faktycznie został rozpoznany. Akta sprawy wskazują, że gdyby nie wniesienie ponaglenia i skargi organ nadal nie podjąłby rzeczywistych czynności w sprawie zmierzających do jej załatwienia. Tym bardziej, że wnioskodawca w zakreślonym terminie - po sześciu dniach od doręczenia wezwania - uzupełniał brakujące dokumenty i dokonywał wymaganych czynności. Brak działania organu w ustawowym terminie w ocenie Sądu całkowicie kłóci się z zasadą szybkości (art. 12 § 1 K.p.a.) oraz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Nadto organ nie wystosował do wnioskodawcy zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Wykonanie powyższych obowiązków przez organ, przy zasadnym wskazaniu przyczyn przedłużenia terminu do załatwienia sprawy mogłoby uwolnić organ od zarzutu bezczynności w sprawie. Tymczasem organ temu obowiązkowi nie sprostał. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15.08.2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a. wykluczałoby możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Zgodnie z art. 12 K.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że organ naruszył terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 35 § 3 K.p.a., zatem dopuścił się okresów bezczynności, jak Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku. W ocenie Sądu organ nie może uzasadniać swojej bezczynności faktem, że wszczęcie postępowania jest możliwe dopiero, gdy wniosek czyni zadość wymaganiom przewidzianym w przepisach szczególnych i skutkiem tego dopiero od wszczęcia postępowania można dokonywać oceny, czy organ dopuścił się bezczynności w sprawie. W ocenie Sądu jeżeli wniosek obarczony był brakami formalnymi, to organ winien w możliwie najszybszym terminie wezwać do jego uzupełnienia. Dalszy sprawny tok postępowania uzależniony byłby wtedy od wykonania obowiązków w terminie przez wnioskodawcę, co nie obciążałaby organu. Tymczasem w sprawie miały miejsce dwa okresy bezczynności organu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w pkt 1 wyroku, zobowiązując organ do załatwienia sprawy wyznaczając organowi miesięczny termin do jej załatwienia, licząc od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Równocześnie Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1a P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego, jak Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku. Wyjaśnić należy, że dla oceny czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma bezczynności nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku bezczynności to naruszenie prawa musi posiadać jeszcze dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który jest podstawą stwierdzenia bezczynności. Wobec tego konieczne jest w takich sprawach dokonanie oceny wszelkich okoliczności towarzyszących organowi przy podejmowaniu czynności procesowych w tym stan zastoju procesowego. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o rażącym zaniedbaniu sprawy przez organ wynikającym z celowego działania organu. W ocenie Sądu zachowanie organu nie świadczy o braku woli w załatwieniu sprawy, co mogłoby być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia oznaczającego wadliwość kwalifikowaną. Nadto, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił wniosek skargi o przyznanie sumy pieniężnej, jak orzeczono w punkcie 4 wyroku. Wprawdzie skarżący sam wskazał, że zasądzenie sumy pieniężnej ma charakter dyscyplinująco-represyjny, ale przede wszystkim kompensacyjny, to jednak skarżący nie wskazał żadnych okoliczności uzasadniających poniesienie straty, czy szkody na skutek bezczynności organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi ([...] zł).